從國際經驗來看，對于網運分離與否，各國觀點不一。

美國運營商多按地理位置劃分網絡勢力，如今由于高度競爭，有關網運分離的呼聲不高。日本電信市場開放已久，三家巨頭鼎足而立，日本政府成立特別小組調研后得出結論，不強迫主導型運營商NTT拆分。而法國則明確反對網運分離，稱此舉對電信行業(yè)“傷筋動骨”，且拆分后有產生新壟斷之憂。

歐盟一些國家目前已經實行了網運分離，但多數都是由運營商自主提交拆分方案，拆分后運營商所受影響相對不大。以英國電信為例，該公司拆分后的網絡接入部門Openreach目前依然是英國電信財報中的亮點。歐盟的做法相對溫和，其主旨在于促進市場競爭，維護公平的寬帶接入秩序，最終目的是讓消費者受益。

澳大利亞、新加坡等較為激進的國家則力主成立獨立的國家寬帶網絡公司。目前來看，此舉對既有電信基礎設施“傷害”較大，投資負擔過重，且過于割裂的運營方式極有可能造成工程進度緩慢、效率低下。

綜合國際經驗來看，是否實行網運分離并非重點，政府最看重的是寬帶市場的競爭是否公平有序，整個產業(yè)是否能形成發(fā)展合力，能否令廣大消費者受益，令社會的運行效率和國家綜合實力有所提升。

本版今日選取了幾個頗具代表性的國家，分析其做法，供國內讀者借鑒。

“功能分拆”是近年來歐盟范圍內電信改革的亮點，也是監(jiān)管機構與主導電信運營商爭議的焦點。該措施要求將主導電信公司的業(yè)務分拆為兩部分，一部分投資并運營網絡基礎設施，面向所有業(yè)務提供商提供接入批發(fā)服務；另一部分在基礎網絡上面向用戶提供零售服務，與其他競爭對手展開公平競爭。

根據管制力度由小到大，“功能分拆”大致可分為四種模式：會計分離、功能分離、結構分離和所有權分離。英國、意大利和瑞典的主導電信公司為避免監(jiān)管機構更嚴厲的監(jiān)管，主動提交了各自的功能分拆方案。也有一些國家反對“功能拆分”，比如法國、西班牙和荷蘭。

在全球寬帶建設大潮中，一些激進的國家主張在政府的監(jiān)督下建立一家專門的全國寬帶網絡建設公司。這種模式相比歐盟國家通常采用的功能性分拆更具獨立性，對傳統(tǒng)電信行業(yè)的變革也更為“傷筋動骨”。盡管如此，一度有觀點認為，拋開對電信業(yè)的影響不談，這一模式因國網公司運營完全獨立會徹底根除大型運營商的價格壟斷現(xiàn)象，有效加大寬帶市場競爭，快速促進國家寬帶網絡的鋪開和服務的普及。一直重視科技強國的新加坡即選擇了這一模式。然而，經過四年多的探索，新加坡政府發(fā)現(xiàn)，因負責國家寬帶網絡建設的OpenNet公司進程一再拖沓，國家寬帶網的進展遠未達到預期。近日，新加坡傳統(tǒng)運營商新加坡電信公司對OpenNet發(fā)起的收購雖然遭遇了當地運營商的一致反對，但最終獲得了新加坡資信局的批準。這從某種程度上意味著，新加坡一直倡導的獨立國網公司模式暫告失敗。

涇渭分明的國網模式

新加坡的國家寬帶網絡公司模式從開始就設定了非常嚴格的要求。新加坡政府認為，新一代全國寬帶網的最大作用是要為新加坡經濟發(fā)展服務，該網絡應為下游運營商提供非歧視性的、有效的、開放的接入。為此，新加坡政府為新一代全國寬帶網絡規(guī)劃了三大相互分離的產業(yè)層：

1.無源基礎設施的建筑商（NetCo）負責被動式基礎設施（例如：暗光纖和光纖管道）的設計、建設和運營。OpenNet于2008年9月26日被指定為無源基礎設施的建筑商。

2.有源設備的運營產業(yè)層（OpCo）提供基于主動式基礎設施（包括轉換器和傳輸設備）的網絡批發(fā)服務。和心公司（Nucleus Connect，為新加坡運營商星和的子公司）2009年4月3日被指定為有源設備的運營商，與OpenNet共同推進寬帶網。

3.零售服務提供商產業(yè)層（RSP）將服務售與終端用戶和產業(yè)，這是一個充滿競爭的產業(yè)層，覆蓋了網絡接入和IP語音電話。新加坡電信、星和、第一通等運營商都將作為零售服務商從和心公司批發(fā)寬帶業(yè)務，并出售給終端用戶。

新加坡規(guī)定，在基礎設施層、運營產業(yè)層分別實行搭建和運營的分離，以保持零售產業(yè)層的活力和競爭，使終端用戶受益。新加坡政府將為基礎設施層的網絡推進提供總額達7.5億新元的資金，另外為運營產業(yè)層主動式基礎設施的部署提供總額達2.5億新元的資金。

和心是星和公司專門成立的獨資子公司，目前是新加坡下一代寬帶網唯一的通信服務公司。而負責鋪設光纖的承建企業(yè)為OpenNet公司。從實際運營來看，和心向OpenNet租用光纖網絡，并建設及部署啟動寬帶網的設施及運作系統(tǒng)，隨后批發(fā)帶寬給零售服務供應商。

寬帶網進度一再落后

新加坡政府希望，三層涇渭分明的產業(yè)層會令新加坡的寬帶網絡業(yè)務鏈各方職責分明，價格透明公正，形成有效競爭的市場格局。但此前未曾預料的是，由于環(huán)節(jié)過于割裂，導致產業(yè)鏈合作效率較低，OpenNet的建網進度因此一再拖后，嚴重影響了新加坡的國家寬帶普及計劃。

新加坡新一代全國寬帶網絡于2010年8月31日啟用。轉年8月，OpenNet即因為無法及時處理大量訂單而引發(fā)電信企業(yè)和訂戶的強烈不滿。迫于壓力，OpenNet當年9月把開通寬帶網的限額從此前的每周2400個增加到3550個，增幅近一半，但OpenNet稱，電信企業(yè)必須為增加的1150個訂戶支付額外的安裝費。即便如此，和心和第一通等運營商均表示，1150戶的增幅仍不足以滿足用戶的需求。

而11月20日，OpenNet又因無法在今年前六個月如期完工，違犯了資訊通信發(fā)展管理局（簡稱資信局）設定的普遍服務義務以及服務素質標準兩項規(guī)定，被罰款75萬新元（約合365.32萬元人民幣）。資信局稱，OpenNet沒能在今年1月1日至6月30日之間，為12萬個住宅用戶和760個非住宅用戶鋪設光纜和安裝機盒，違反該局的“普遍服務義務”規(guī)定，被罰款55萬新元。今年1月1日生效的普遍服務義務條例規(guī)定，OpenNet必須在接到售賣網絡配套的電信公司訂單后到全國任何一個地點為用戶鋪設光纜和安裝機盒，即使該區(qū)在此之前還未鋪設光纜?？墒荗penNet卻拒絕電信公司的大量訂單。資信局認為，OpenNet整整六個月無法達到要求，嚴重影響其他電信企業(yè)的業(yè)務。OpenNet較早前曾提出加快安裝進度，卻始終沒有辦到。此外，OpenNet因沒能為簽訂光纖寬帶網絡配套的顧客迅速啟動網絡信號，違反服務素質標準規(guī)定而被罰20萬新元。服務素質標準規(guī)定，所有住宅訂單都必須在七個工作日內完成，而其中98％的訂單，OpenNet必須在接到訂單后的三個工作日內，為用戶鋪好電纜并啟動信號。但在5月份，多達25％的用戶等了超過七個工作日才能使用光纖寬帶網，6月份的情況進一步惡化，67％的訂單用戶超過七個工作日才開通。[!--empirenews.page--]

建網公司重歸運營商旗下

11月21日，新加坡資信局批準了屬于新電信的NetLink Trust信托基金收購OpenNet公司。資信局設定了附帶條件，包括設立監(jiān)管委員會，確保新電信不會影響合并公司的運作等，且預留了兩周的征詢期。盡管交易結果尚未有定論，但從資信局的表態(tài)可以看出，新加坡政府在設立獨立于運營商的國家寬帶網絡公司一事上，立場有了明顯的變化。

事實上整宗收購涉及的企業(yè)頗為復雜，但收購方的背后力量則為新加坡電信公司。今年8月，CityNet代NetLink Trust向資信局申請，以1億2600萬新元的價格全面收購OpenNet。收購完成后，OpenNet在鋪設電纜時所使用的電信基礎設施，如管道、溝井、電信交換局等都歸NetLink Trust所有，而新加坡最大的電信運營商新加坡電信則擁有NetLink Trust百分之百的股權。所以，包括路透社在內的很多媒體都用了“新加坡電信收購OpenNet獲批”之類的表述。

從某種程度上說，這宗收購違背了新加坡政府此前有關寬帶網絡公司獨立于運營商的初衷。第一通、星和、MyRepublic、SuperInternet、ViewQwest等新加坡寬帶服務商以此為由，對交易提出了強烈的反對。它們指收購計劃將進一步鞏固新電信在國內電信業(yè)的市場地位，且不認為整合后的公司能解決光纖網絡鋪設進度緩慢的問題。

盡管業(yè)界反應激烈，但資信局還是在11月21日召開記者會宣布批準CityNet的收購提案。

據介紹，收購計劃分兩個階段。首先，OpenNet的資產和業(yè)務必須從今年年底以前開始納入NetLink Trust，同時，新電信必須停止擔任鋪設光纜和安裝機盒的主要承包商，并把技術和人員交給NetLink Trust。整個過程必須在一年內完成，因此第二階段預計最遲會在明年12月份展開。新電信先前承諾明年4月出售NetLink Trust至少75％的股權，現(xiàn)在延后至2018年4月以前。

資信局副局長兼電信及郵政部總監(jiān)梁景泰說：“資信局同意業(yè)界與公眾的看法，必須制定措施，避免發(fā)生違反競爭的事。這些措施將進一步確保整合后的公司維持獨立與中立，不受新電信影響。尤其是在新電信還未出售NetLink Trust股份的延長期內。”這些措施包括設立一個由資信局和其他政府部門人員組成的監(jiān)管委員會，確保合并后的公司能公平對待每家網絡服務提供商，直到新電信持有的股權少于25％為止。此外，若合并后的公司有意委任電信企業(yè)或相關企業(yè)為承包商，必須征得資信局同意。公司在制定所提供的服務價格和條款時，有絕對的自由和權力。

新加坡本地媒體也對此次合并前景看好，稱如果OpenNet被納入信托基金旗下，在全島鋪設光纜、為用戶上門安裝機盒到啟動網絡信號的工作都由同一家公司管理，各部門的協(xié)調與溝通會更簡易，用戶能更快用上光纖網。

激進派

澳大利亞：舉國之力發(fā)展寬帶

工程浩大進展緩慢

同歐洲國家實行功能性分拆不同的是，澳大利亞駁回了該國主導運營商澳大利亞電信自主提出的分拆方案，改為成立NBN（國家寬帶網）公司，主要由政府投資主導。這一做法的優(yōu)點是舉全國之力發(fā)展寬帶，寬帶網絡的戰(zhàn)略地位凸顯，但迄今暴露出的缺點也非常明顯，即相比改造和升級原有運營商的網絡，由新成立的公司興建一張全國寬帶網是一項浩大的工程，加之經濟疲軟影響，寬帶網建設進度非常緩慢。

2009年4月7日，澳大利亞政府宣布將投資420億澳元（約合2350.53億元人民幣），用8年時間建設一張覆蓋全國的超高速光纖寬帶網絡。2011年3月，澳大利亞議會通過了《國家寬帶網絡公司條例草案》和2011年電信法修訂法案（關于NBN接入措施的修訂）。其中，《國家寬帶網絡公司條例草案》用來規(guī)范NBN公司的經營范圍、義務以及所有權等問題。

NBN公司由澳大利亞政府建立，負責建設網絡并運營和分銷網絡。NBN公司的盈利率大約在7%左右，主要用于償付政府對于網絡建設的投資。NBN公司與澳大利亞電信（原國有運營商）就相關事宜進行了協(xié)商，從結構上拆分后者的網絡零售和批發(fā)業(yè)務，由澳大利亞電信出租管線給NBN公司，并對客戶使用的銅纜網絡（涉及總額110億澳元）進行改造。根據協(xié)議，澳大利亞電信將停止在悉尼和墨爾本的光纜銅纜混合網絡。另一家運營商Optus也在獲得8億澳元的政府網絡改造資金后，停止其光纜銅纜混合網絡服務。

為保障全國寬帶網絡的運行及收購澳大利亞電信和Optus兩家公司的客戶，澳大利亞政府出臺了新法規(guī)，旨在督促運營商進行網絡布局時也能考慮到客戶多種服務層次的需求，不僅僅把網絡服務的重心放在盈利較高的中心城市，還應通過建立新的網絡盡量將價格降下來。

澳大利亞的國家寬帶計劃提供了幾種速率的光網服務：下行12MB/秒～上行1MB/秒、下行25MB/秒～上行10MB/秒、下行50MB/秒～上行20MB/秒、下行100MB/秒～上行40MB/秒。

截至2012年12月，寬帶網絡覆蓋用戶數達到33.97萬，其中有效用戶數為3.45萬。目前，大部分用戶使用的是衛(wèi)星服務（總用戶數為25萬，有效用戶數2.31萬）；使用固網的用戶數為1.73萬，其中有效用戶1000；光纖網用戶數7.24萬，有效用戶數1.04萬。大約有40個網絡分銷商提供寬帶服務，資費從29.95澳元到164.95澳元不等。

近來，澳大利亞的國家寬帶網絡計劃進展趨緩。寬帶網絡公司的報告指出，進展趨緩的原因在于負責網絡基礎設施建設的公司無法招募到完成項目需要的足夠人手，該計劃的工期已經延遲了3個月。該項目預計于2021年年中最終完成。

縱觀全球，很少國家的寬帶計劃如澳大利亞那般宏大，這也使得其寬帶計劃真正運作起來難度很大。作為一項長期的政府基礎設施投資，澳大利亞的國家寬帶計劃所提出的93%光纖普及率的目標相比其他國家而言無疑是宏偉的。然而，從商業(yè)角度考慮，這一計劃的成本投入與近期回報不成正比，盡管有電子醫(yī)療和高清視頻等為項目帶來利好的方面，但也不足以消除反對方心中對項目的成本與產出不成比例的疑慮。此外，澳大利亞還要考慮已有網絡基礎設施的問題，因為這些設施屬澳大利亞電信所有，不像其他國家的情況——進行網絡改造計劃和擁有基礎設施的均為同一方。加之政黨交替，目前針對澳大利亞寬帶網絡如何部署還存在著爭議，國家寬帶計劃的擁護方更強調計劃執(zhí)行給技術領域帶來的益處，而反對方則把重點放在完成計劃所需花費的成本和時間上。[!--empirenews.page--]

觀望派

日本：

不強迫NTT拆分，監(jiān)督開放是更佳做法

日本一直重視發(fā)展ICT，先后出臺E-Japan、U-Japan戰(zhàn)略，均規(guī)定了明確的寬帶發(fā)展目標。在日本2010年5月發(fā)布的《新寬帶超級高速路計劃》中，日本提出了雄心勃勃的發(fā)展目標——到2015年全境可享受100Mbps寬帶接入業(yè)務（FTTH）。

為實現(xiàn)該目標，日本此前曾考慮對占據寬帶市場壟斷位置的NTT進行拆分。日本政府指定了專家組評估該國的光纖寬帶網計劃，2010年年底該小組對外稱，商定結果是不強迫日本主導型電信企業(yè)NTT分拆該公司的光網部門。日本全國光纖網絡屬NTT旗下的NTT東和NTT西兩大公司所有。但專家小組認為，相比強制拆分NTT的網絡運營部門，更好的解決方式是促使NTT在光網和其他運營部門間建立清晰明確的分界，并對其他服務商開放新建的網絡。專家組稱，日本政府將在2015年對市場情況進行詳細的考察和分析，如果屆時發(fā)現(xiàn)光纖市場競爭仍不夠充分，將重新考慮拆分NTT的計劃。

日本NTT公司在該國寬帶市場占絕對壟斷地位。截至2011年3月，日本寬帶接入網覆蓋率為93%，實際普及率為38%。日本慶應大學稱，日本是全球首個FTTH占比超過寬帶用戶50%的國家。寬帶市場的格局是：NTT東（29.1%），NTT西（23.4%），有線電視服務商（19.4%），軟銀（9.3%），E-Access（5.7%），KDDI（5.2%）。而在光纖寬帶市場，NTT東和NTT西合計占73.4%的市場份額，KDDI占8.8%，其余服務商合計占17.8%。但在ADSL市場，軟銀以38.4%的份額占據市場第一，NTT東西公司共占34.9的市場份額，E-Access占23.8%，其余服務商占2.9%。

溫和派

歐洲多國：

運營商主動提交方案，避免更嚴厲拆分

2005年9月，英國電信迫于監(jiān)管機構Ofcom的壓力，主動將英國電信本地接入網絡分離出去，成立Openreach。Openreach擁有自己的資本支出預算、辦公室和品牌標志，在人員、系統(tǒng)、流程、計費等方面都完全獨立于英國電信。根據拆分要求，Openreach以相同的產品、相同的價格和合同條款、相同的質量、相同的系統(tǒng)和程序提供接入，其行為受Ofcom和平等接入委員會（EAB）的監(jiān)督。

目前英國寬帶網絡主要通過英國電信的Openreach電話網和維珍媒體（Virgin Media）的有線電視網絡實現(xiàn)。Openreach占據英國寬帶骨干網市場的大部分份額。英國目前在積極推動光纖寬帶發(fā)展，英國電信前任CEO Ian Livingston曾對本報記者表示，光纖網絡建設主要由英國電信負責。

2007年2月，瑞典國家郵電管理局PTS進行的市場調查顯示，寬帶市場的競爭很不充分，在很多地區(qū)只有壟斷運營商TeliaSonera一家提供寬帶服務。迫于管制機構的壓力，2008年1月TeliaSonera自愿拆分，建立了Skanova Access，提供平等的網絡接入服務。但PTS認為，企業(yè)的自發(fā)行為不足以保證寬帶領域的競爭，2008年3月瑞典政府給予電信管制機構PTS更大的權力，允許該機構執(zhí)行功能拆分，主要是將主導運營商TeliaSonera的網絡與業(yè)務運營拆分開來。

意大利電信監(jiān)管局Agcom提出的分離模型與英國類似，分離出接入網絡資產，擁有新的品牌，獨立于意大利電信的人員和發(fā)展戰(zhàn)略目標。2008年2月，意大利電信將旗下最為關鍵的固定線路部門分離出去，成立獨立部門Open Access，以便競爭對手能更方便地接入該網絡。接入網絡服務由Open Access提供，核心網絡服務由Network Department提供。Open Access沒有自己的法人身份，仍然由意大利電信公司控制。

沉默派

美國：市場競爭充分，無網運分離傾向

美國電信市場的格局同我國類似，屬于巨頭割據形勢，電信市場高度競爭。