1月15日，美國聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭否決了美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）制定的“開放互聯(lián)網指令”（Open Internet Order，又稱“網絡中立指令”），這可以說是美國網絡中立指令實施以來，美國傳統(tǒng)電信運營商在相關訴訟中的首次勝利。一石激起千層浪，占北美下載流量31.6%的Netflix股價第二天即大跌5.5%。

美國是互聯(lián)網的發(fā)源地，對網絡中立政策進行了最早的探索和嘗試，也是網絡中立爭論最激烈的戰(zhàn)場。在電信業(yè)和互聯(lián)網業(yè)日漸融合的當下，有關網絡中立的討論顯得愈發(fā)重要。

為了避免過度解讀，我們有必要了解FCC此番因何而敗。

美國網絡中立管制熱點

美國網絡中立管制的演進，可以用“是否需要管”、“FCC是否有權管”、“管什么”、“怎么管”這幾個問題來簡單概括。

——兩個重要的變遷期

美國網絡中立的管制實踐經歷了兩個重要的變遷期：一是小布什適度管制時期，二是奧巴馬強度管制時期。民主黨支持立法，共和黨反對立法，黨爭自始至終貫穿了整個爭論過程。

即使是2010年12月21日，FCC以3∶2的票數通過了“網絡中立指令”，支持和反對票也分別來自民主黨和共和黨。代表電信運營商利益的共和黨議員對FCC 的新條例通過非常不滿，僅2011 年一年，在共和黨占多數的眾議院就兩次否決該條例，只是由于民主黨占多數的參議院支持，加之奧巴馬總統(tǒng)在眾議員投票之后明確表示將否決一切反對意見，條例才得以通過。

——FCC的身份尷尬

美國1996年的電信法將通信業(yè)務分成兩大類，一類是采取松管制的“信息服務”（Title I業(yè)務），另一類是需要進行嚴管的“電信服務”（Title II業(yè)務）。

美國電信法授權FCC對“電信服務”進行監(jiān)管，但并沒有為“信息服務”確立一個清晰的管制體制，也沒有明確地將對這種服務的管轄權指定給FCC。法規(guī)語言和國會意圖的缺乏，導致了 FCC因后來又轉而試圖對信息服務施加附帶管轄權（ancillary authority）而帶來的廣泛訴訟，也引發(fā)了網絡運營商對“網絡中立”管制的強烈質疑。必須指出的是，在這些訴訟中，焦點都是在法理上爭論FCC的管轄權而非管制內容本身。

——互聯(lián)網接入是否屬于信息服務？

2002年在小布什執(zhí)政時期，FCC為鼓勵投資和市場競爭，宣布將有線電視寬帶（cable broadband）業(yè)務納入“信息服務”類別，免受監(jiān)管。2005年5月美國最高法院的裁決肯定了FCC的這一做法。2005年8月，FCC 又發(fā)布了將DSL及無線寬帶劃入“信息服務”類別的決定。這一決定導致FCC在出臺網絡中立政策時屢屢“搬起石頭砸自己的腳”。

——FCC的應對之道

面對身份的尷尬，FCC有兩個選擇，一是將寬帶接入服務重新歸類，二是推動“網絡中立”立法。前者顯然有出爾反爾之虞。而后者在小布什政府時期一直沒有上升到立法的層面，國會議員提出的立法規(guī)管方案全部被否，直至奧巴馬政府時期FCC才著力推進網絡中立立法。

在2010年Comcast訴FCC一案中敗訴后，FCC開始探索“第三條道路”，即把寬帶服務的“傳輸部分”歸類為電信法Title II下的“電信服務”。

——固網與移動網區(qū)別對待已成共識

2010年8月，Verizon和谷歌共同發(fā)布聯(lián)合聲明，就網絡中立問題闡明其7項原則立場：同意在固定互聯(lián)網上推行網絡中立原則，但反對將網絡中立原則應用于移動互聯(lián)網，原因在于移動互聯(lián)網在技術和運營上都與固定互聯(lián)網存在很大不同。

兩家公司在聲明中表示：“我們都認同無線寬帶與傳統(tǒng)有線領域不同，部分原因是移動市場競爭更激烈變化更迅速。有鑒于無線寬帶市場尚未成熟的現狀，我們提議的有線原則，除透明化要求之外，其余多數將不適用于無線領域。”

這一框架被認為是Verizon通過在固定互聯(lián)網上的讓步換取了對移動互聯(lián)網的保護，而之后的FCC“網絡中立指令”也在一定程度上采用了固網與移動網區(qū)別對待的原則。

FCC網絡中立指令的

三大原則

基于前幾年管制文件和管制實踐的經驗教訓，2010年11月FCC發(fā)布了《開放互聯(lián)網報告與指令》（Report and Order , 2010 R&O），也稱為“網絡中立指令”，并在當年12 月以3∶2的票數通過（在美國法規(guī)體系中，“order”是低于“law”（法律）、“regulation”（法規(guī)）的非正式層級）。在洋洋灑灑近200頁的2010 R&O中，FCC詳細地公布了網絡中立原則，期望在爭論的每一方純粹極端主義者之間達成中間立場。

在指令中，FCC具體闡述了三個“原則”。

第一是透明性，即固定及移動寬帶服務提供商必須公開其網絡管理措施、網絡性能表現以及寬帶服務條款。

第二是非屏蔽，即固定寬帶服務提供商不得屏蔽合法內容、程序、服務及無傷害性設備；移動寬帶服務提供商不得屏蔽合法網站，或與其語音、視頻電話服務相競爭的應用。

第三是非不合理歧視，即固定寬帶服務提供商不得對合法網絡流量進行不合理的歧視。

上述三個原則中，透明性原則的爭議最少，非屏蔽原則主要針對的是寬帶服務提供商對P2P流量封堵/節(jié)流以及封堵VoIP的做法，非不合理歧視原則主要針對的是差異化服務及收費的做法。

網絡中立指令引發(fā)的

兩大訴訟案

——Comcast訴FCC

由于消費者投訴全美最大的有線電視運營商Comcast限制寬帶用戶使用BitTorrent應用，FCC在2008年8月裁決Comcast在網絡管理上干擾P2P應用的運作，違反1934年通信法與FCC 2005年互聯(lián)網政策聲明的第4項原則，并責令其在年底前停止限制P2P流量的行為。Comcast對于FCC的裁決不服，向美國聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭提出上訴。

2010年4月法庭作出裁決，認定FCC無權要求Comcast遵守網絡中立指令，也無權對該公司進行制裁。該法庭認為，FCC未能證明其有權要求寬帶運營商遵守其網絡中立指令。

——Verizon訴FCC

2010年12月通過的《開放互聯(lián)網指令》由于沒有在《聯(lián)邦公報（Federal Register）》上公示而一直未能生效。2011年1月，Verizon 與MetroPCS公司因質疑FCC 在網絡中立議題上的權力，先后將FCC告上法庭，不過由于當時《開放互聯(lián)網指令》還未正式公布而被法庭拒絕受理。[!--empirenews.page--]

2011年9月23日，該條例正式公布，并計劃于2011年11月正式生效。但僅一周后，Verizon公司即將《開放互聯(lián)網指令》連同FCC一并告上了美國聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭，要求判決《開放互聯(lián)網指令》無效。法庭隨即受理了此案。自此，《網絡中立條例》進入涉訴狀態(tài)，正式實施只能暫緩，其法律狀態(tài)是“生效而未實施”。

2012年7月2日，Verizon向法庭就該案提交起訴書（MetroPCS被T-Mobile收購后于2013年5月退出此訴訟）。概括而言，Verizon提出了四個訴求點：一是 FCC無管轄權；二是網絡中立規(guī)則“過于專斷且具有任意性”，因為目前并未出現運營商減慢網速或封鎖服務的普遍性問題，因此出臺這一規(guī)則并不必要；三是FCC無權將寬帶運營商視同“公共運營商”（common carriers）而嚴格管制（根據美國電信法，“電信服務”提供商屬于“公共運營商”，受到更為嚴格的管制）；四是Verizon將通過網絡傳輸數據的行為視為“言論”，FCC的網絡中立規(guī)則與保護言論的憲法第一修正案相悖。

2014年1月15日，法庭否決了“網絡中立指令”。判決稱，盡管FCC證明了其有權對寬帶業(yè)務進行監(jiān)管，但是寬帶服務提供商并非“公共運營商”，而FCC未能證明其“非屏蔽”和“非不合理歧視”原則未對寬帶運營商規(guī)制過嚴。

Verizon在上訴時并不反對網絡中立三原則中的“透明性”原則，但提出該原則不能與其他原則分開，因此如果其余兩項原則被否決的話，該原則也無需存在。此訴求被法庭否決。另外，法庭認為由于已經有足夠理由否決網絡中立指令，因此無須討論其是否違反憲法第一修正案。

這項裁決是Verizon和其他寬帶服務供應商的一個勝利。當然，FCC也有收獲，因為法庭確認其有權監(jiān)管寬帶業(yè)務，因此FCC還可以重新修訂其網絡中立指令。不過FCC可能會提起上訴，FCC主席湯姆·威勒說，他在考慮“所有可能的選項”，以確保互聯(lián)網的開放性。

白宮一位發(fā)言人稱：“總統(tǒng)奧巴馬將繼續(xù)支持開放的互聯(lián)網原則，消費者有權選擇自己想訪問的網站、有權選擇自己想要的在線服務，而在線創(chuàng)新者則需要在公平競爭的基礎上以自己的產品質量取勝。”

包括AT&T、Verizon、Comcast在內的多家通信公司紛紛公開發(fā)表聲明，稱消費者將仍能享受到“開放”的互聯(lián)網，而且他們的訪問權限也不會受到改變。但消費者權益保護組織表示，他們擔心供應商可能會以提供了更快的上網速度為由，向Netflix、Facebook或ESPN等內容供應商收取額外費用。至于上一次訴訟的主角Comcast，早在2011年年初收購NBC環(huán)球時，已經與FCC達成協(xié)議，承諾遵守網絡中立指令直至2018年年底（無論立法成功與否）。

另外， 從近期歐盟、新加坡等地的網絡中立規(guī)制提案或框架來看，在保證網絡質量的前提下，允許差異化的互聯(lián)網服務及收費，已經成為新的趨勢。

正如一位美國分析師所言：“網絡中立”之爭還遠未結束，但求同存異方為解決困局之道。