電改已經(jīng)走過了10個年頭，但是至今電改的路徑仍備受爭議。

2012年年底，部分發(fā)電公司和國家電網(wǎng)都在舉行電改10周年(也即公司成立10周年)的慶祝活動。同時，專家們一整年都在探討電改的成績和缺陷，為可能的再次改革出謀劃策。

改革的信息一再被釋放出來，而經(jīng)過10年改革的漫漫長路，電力行業(yè)的情況已今非昔比。一方面電力行業(yè)取得了非常大的成績，另一方面也積累了許多矛盾，迫切需要調(diào)整以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的前景。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強認(rèn)為，電力行業(yè)面臨的形勢已經(jīng)與此前大不一樣，需要重新調(diào)整電力體制改革的思路，保證電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保證電力企業(yè)的效率。

電力行業(yè)糾結(jié)成績單

電力體制改革，都要從2002年的電改“5號文”說起。2002年國務(wù)院下發(fā)的《電力體制改革方案》，被稱作電改“5號文”。

彼時的“5號文”，提出政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)五大任務(wù)。

以今天的標(biāo)準(zhǔn)對照“5號文”衡量，流行觀點認(rèn)為，改革成果并不突出，呈現(xiàn)出：政企分開不到位、廠網(wǎng)分開不徹底、主輔分離依然壟斷、輸配分開停滯、電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度不獨立、直購電交易有限、監(jiān)管不力等一系列問題，依然無解。

電監(jiān)會總工程師孫耀唯在中國社科院主辦的財經(jīng)戰(zhàn)略年會論壇上也表示，電改以來只有廠網(wǎng)分開執(zhí)行得最好。主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)等執(zhí)行得并不好。

不過，2002年以來，從電力投資和滿足經(jīng)濟發(fā)展所需電力而言，卻是另一番景象。

國家電力公司在2002年前發(fā)、輸、配、售垂直一體化運營，高度壟斷的局面被打破。電網(wǎng)側(cè)沿襲了自然壟斷，但在發(fā)電側(cè)已形成競爭性市場。

2002年全國裝機3.57億千瓦，而截至2011年底全國發(fā)電裝機達到10.56億千瓦，2012年預(yù)計超過11億千瓦，年均新增發(fā)電裝機容量7700萬千瓦。

華電集團政法部主任陳宗法在一篇文章中總結(jié)說，2002年以來的發(fā)電裝機年均新增容量，是2002年以前53年平均新增容量的11.6倍。

同時，我國先后成為世界第一的水電、風(fēng)電、發(fā)電量大國，實現(xiàn)了全社會電力供需平衡，解決了電力缺口問題，電網(wǎng)建設(shè)也取得了進步。

所以說從不同的角度觀察，對電改10年往往會得出不同甚至截然相反的結(jié)論。而電力行業(yè)本身也有著諸多怪現(xiàn)狀。

在電力裝機容量增長的同時，2008年以來，隨著煤炭價格的上漲，電力企業(yè)連續(xù)虧損，陳宗法稱高峰時期電力企業(yè)虧損超過900億元，火電投資增幅持續(xù)下滑。

煤電矛盾還造成各地不時出現(xiàn)電荒，隨著新能源電力的發(fā)展，一些新問題也被認(rèn)為是電力體制改革不徹底所造成的，比如“棄風(fēng)”、“棄光”、并網(wǎng)難等。

隨著電煤市場化改革，煤炭市場逐步市場化運行，電力體制改革再次成為輿論焦點。

爭議改革路徑

電力體制需要改革，不然即使在煤電關(guān)系中，也會隨著煤炭價格的波動造成新一輪煤電沖突，改革成為共識。

但在怎么改的問題上，各方卻有著多種意見。林伯強認(rèn)為，電改“5號文”提出的改革，難以有效推進。他表示，有研究者一直在進行相關(guān)研究，探討“換種思路”推進電力體制改革的可能性。

林伯強評價說，別看那么多細(xì)節(jié)，只看如今尚沒有形成真正的電力市場，不能發(fā)揮電力價格的調(diào)節(jié)作用，就可以判斷電改的成效如何了。

而大部分專家則認(rèn)可電改“5號文”的思路，認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)沿著市場化方向推動電力體制改革。國家發(fā)改委在關(guān)于電煤市場化改革答記者問時，稱“下一步還要抓緊研究涉及面廣、影響大的電價形成機制和電力體制改革、煤炭期貨市場建設(shè)及鐵路電煤運輸市場化改革等重大問題，成熟以后適時推進，逐步從根本上理順煤電關(guān)系”。

顯然，電力體制改革也已經(jīng)在下一步改革議程中。歸納起來，一種觀點是要繼續(xù)加快深化電力體制改革，實行輸配分開、電網(wǎng)調(diào)度獨立，建立獨立、公開、受監(jiān)管的“輸配電價”制度。

還有一種觀點認(rèn)為，要立足國情，不照搬國外模式，反對以全面拆分和私有化為導(dǎo)向的改革，堅持“輸配電一體化、電網(wǎng)調(diào)度一體化”，加強監(jiān)管。

國務(wù)院政策研究室副司長范必發(fā)文呼吁說，有必要啟動新一輪電力體制改革。能源研究會則就具體方案選擇開列了諸多路徑，以避免改革阻力，以增量改革逐步推動電力體制改革。

不過，就2013年電力體制改革的前景，目前仍沒有定論。大用戶直購電、發(fā)電成本監(jiān)管等則已由電監(jiān)會默默推動。

直購電一旦占到社會用電量的一定比例，也將改變目前電力格局。如果2013年電力體制改革會重新啟動，那將不是2013年一年的事情，將關(guān)乎未來電力發(fā)展的趨勢。

輸、配電能不能分?

電改十年，容易的都改了，沒改的都是難啃的“硬骨頭”。圍繞鐵板一塊的國家電網(wǎng)，許多人就像對待一位手術(shù)臺上的重病患者一樣，與醫(yī)生沾點邊的都手里捏著把手術(shù)刀，但如何手術(shù)，其實他們心里并沒底。

“5號文件”的一個基本思路是對中國電力行業(yè)實行產(chǎn)業(yè)流程的縱向拆分，在發(fā)電、輸電、配電、電力輔業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)分別打造獨立的市場主體，形成多元競爭格局。在廠網(wǎng)分開、主輔分離之后，人們不約而同將目光齊刷刷地鎖定輸配分開。但現(xiàn)實中的難題，卻超乎當(dāng)初電改設(shè)計者的想像。

電網(wǎng)壟斷有其自然屬性?

所謂輸配分開，就是將輸電和配電環(huán)節(jié)從資產(chǎn)、財務(wù)和人事上分拆，輸電環(huán)節(jié)由電網(wǎng)管理，而售電環(huán)節(jié)，將把地方供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運行下放地方。未來電力改革是堅持輸配分開，還是輸配一體，加強中間監(jiān)管?國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在《中國電力與能源》一書中首次公開表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。有關(guān)電網(wǎng)自然壟斷屬性的概念被頻頻提起。

國家電網(wǎng)公司發(fā)展策劃部副主任張正陵說，當(dāng)初設(shè)計無非想在電力市場形成多個買方，多個賣方。改革是為降低電力供應(yīng)成本，讓百姓用到更低價格的電，然后就是提高效率，提高電力系統(tǒng)的安全。

“但輸配分離的目標(biāo)是什么?我認(rèn)為，輸配分開恰恰會提高電力成本，也不會解決電力中間成本問題?，F(xiàn)在無非是想把電網(wǎng)運行的成本透明化，我不反對。但電力物理壟斷是不可避免的，如果打破這個壟斷一定是低效率。而且，不可能形成多個賣方。如，在北京西城區(qū)，只會有一個西城區(qū)供電公司。我們不認(rèn)為電網(wǎng)不透明，缺少監(jiān)管。電監(jiān)會要求我們所有做的，我們都做到了。如果指責(zé)電網(wǎng)不透明，矛頭應(yīng)指向監(jiān)管者，而不是被監(jiān)管者。”張正陵說。

一位不愿透露姓名的大型發(fā)電集團人士說，按過去設(shè)計輸配分開，搞大用戶直購電試點，但現(xiàn)在看來難度很大。國家電網(wǎng)想搞成全國一兩張網(wǎng)。如，山西的電力現(xiàn)在只能上國網(wǎng)，而輸配分開后可以選擇上哪個網(wǎng)。輸電是壟斷的，但幾個省交界的電廠可以有選擇。

談到對輸配分開的看法，山東電力集團發(fā)展策劃部規(guī)劃一處處長牟宏說，電網(wǎng)是一個整體，不同電壓等級需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，就像一家中有總閘和開關(guān)。必須統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)劃是要各級電網(wǎng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，否則電網(wǎng)安全運營與運營效率有問題。

對此，湖南省電力公司交易中心主任李湘祁也表示，他不認(rèn)為是電力壟斷市場，而是一體化經(jīng)營。“我們沒有用壟斷做一件壞事，如果說電網(wǎng)壟斷了市場，但也壟斷了所有風(fēng)險，承擔(dān)了更多責(zé)任。用電緊張時，發(fā)電企業(yè)可以停機，要求政府漲價。而一旦停電，所有矛盾全部集中到電網(wǎng)公司。去年，湖南就出現(xiàn)農(nóng)民因停電，來砸變電站的事。”

李湘祁說，對于輸配分開，政府與電網(wǎng)有不同想法。在發(fā)達地區(qū)，政府愿意分開，因為配電有效益。但在湖南中部或西部困難地區(qū)，邊遠(yuǎn)地區(qū)配電需要城市中心地區(qū)給予補貼，如果邊遠(yuǎn)地區(qū)獨立配電，連生存都有問題，談何保障居民用電。電監(jiān)會此前調(diào)研發(fā)現(xiàn)，發(fā)達地區(qū)可以，而欠發(fā)達地區(qū)不可行。輸電簡單多了，真正困難矛盾都在配電環(huán)節(jié)，電費難收，服務(wù)難搞。

輸配分開初期設(shè)計過于理想化?

現(xiàn)實表明，電力體制改革不是一蹴而就的事，尤其是在當(dāng)前整個電力供應(yīng)依然緊張，電力企業(yè)經(jīng)營普遍困難之時。電力體制改革要服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展大局，不能就電力行業(yè)說電力。容易改的都改了，現(xiàn)在剩下都是難改的東西。許多人開始懷疑當(dāng)初電改路線設(shè)計的科學(xué)性。

湖南省電力公司副總經(jīng)理王平認(rèn)為，電改有些設(shè)計在中國過于超前，當(dāng)前并不具備輸配分開的條件。目前，國網(wǎng)承擔(dān)了大量社會責(zé)任，如農(nóng)網(wǎng)改造是賠錢的，一旦交給市場化公司運作，可以不會去積極履行社會責(zé)任，而政府可能根本管不了這些末端企業(yè)。

國家發(fā)展改革委能源研究所原所長周大地坦言，輸配分開在國際上差別很大，電改當(dāng)時設(shè)想是，電網(wǎng)只管遠(yuǎn)端輸電，到城市配電分開。但從技術(shù)上講，配電不可能很多家。有些國外配電公司只是一個營銷公司，設(shè)施還是一家，但推銷的是多家，相當(dāng)于一個批發(fā)商，多個零售商。大用戶可能有點選擇，而小用戶用不著選擇。

“我不知道為什么要輸配分開?想解決什么。”周大地說，就目前這種發(fā)電制度，所有發(fā)電公司沒有經(jīng)濟效益。上級要求保供，城鄉(xiāng)實現(xiàn)同網(wǎng)同價。有些農(nóng)村那么遠(yuǎn)，甚至十幾戶也要架電?，F(xiàn)在，煤價變化差異大，如果完全搞市場經(jīng)濟，現(xiàn)在很難做。供電永遠(yuǎn)不短缺是可以的，而現(xiàn)在有時電力還不夠，怎么可能讓電不上網(wǎng)。“輸配分開原來設(shè)計太理想化了。如果把電網(wǎng)拆成七八塊，電網(wǎng)間互相調(diào)電又是難協(xié)調(diào)，更亂?，F(xiàn)在的情況是，沒有系統(tǒng)的分析，老想動手術(shù)。不能隨便誰出來叫喚，就趕緊改。”

長沙理工大學(xué)副校長葉澤認(rèn)為，電力市場是非常特殊的商品市場，不能簡單套用一般商品市場理論、模式和規(guī)則。電能的產(chǎn)、輸、配和用環(huán)節(jié)具有同時性，發(fā)電生產(chǎn)能力調(diào)整和用戶需求響應(yīng)的技術(shù)及成本限制，導(dǎo)致電力市場短期均衡不能像一般商品市場一樣完全通過價格機制實現(xiàn)。因此，微觀經(jīng)濟學(xué)不能完全有效指導(dǎo)和解釋電力市場。正是由于這個理論缺陷的存在，使世界各國電力市場呈現(xiàn)多樣性和電力市場改革表現(xiàn)出差異性和復(fù)雜性。

鑒于電力市場在市場主體、交易品種、市場模式和交易規(guī)則等方面的特殊性，葉澤提出借鑒美國模式，搞自然發(fā)育式市場改革。把南方電網(wǎng)和國家電網(wǎng)的幾個區(qū)網(wǎng)合并，成為國家輸電公司;把配電資產(chǎn)交給地方政府管理，成立省級供電公司，資產(chǎn)下放給省國資委;把電價審批權(quán)下放到省級政府。在這一模式下，國家管政策引導(dǎo)，改不改由省級政府來決定。把市場主體構(gòu)建起來后，由各地自主選擇，就像內(nèi)蒙古的多邊交易。

到底該不該拆分國家電網(wǎng)?

盡管對于輸配分開，業(yè)內(nèi)專家有不同看法，但今年4月底，國家電監(jiān)會政策規(guī)劃部主任、電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任王強公開表示，下一步電力體制改革的工作重點將是“穩(wěn)妥實行輸配分開”，輸配合一的體制已經(jīng)成為制約各項改革推進的主要因素，輸配環(huán)節(jié)的分開工作已正式提上議事日程。

湖南省經(jīng)信委副主任楊曉晉認(rèn)為，從電網(wǎng)來說，在主輔分離的基礎(chǔ)上，配售分開是有必要的，不進行輸配分開，就沒有辦法準(zhǔn)確核算電網(wǎng)的真實成本，也就沒有辦法制定合理的輸配電價，也就談不上所謂的電價改革;但由于電網(wǎng)仍處于自然的壟斷地位，市場機制是下一步改革的核心和關(guān)鍵。

電價始終是牽動電改的牛鼻子，電價機制的改革，將左右電改的成敗。日前國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網(wǎng)和輸配電價改革試點”。

電監(jiān)會高級工程師吳疆認(rèn)為，由于改革不到位，目前中國電力行業(yè)的競爭格局顯著失衡。與多元競爭的發(fā)電環(huán)節(jié)相比，集中度過高而透明度不足的電網(wǎng)環(huán)節(jié)由于競爭不充分而投入產(chǎn)出效率顯著落后;反過來，由于占據(jù)了過于優(yōu)勢的市場地位，電網(wǎng)環(huán)節(jié)自身的效率進步也受到阻礙。一是市場交易格局不平衡，電網(wǎng)企業(yè)在電廠并網(wǎng)環(huán)節(jié)獨家買電、而在供電服務(wù)環(huán)節(jié)獨家賣電，擁有并不對等的優(yōu)勢地位，構(gòu)成了對其他市場主體的不公平競爭格局;二是行業(yè)權(quán)力格局不合理，由于調(diào)度交易機構(gòu)隸屬于電網(wǎng)企業(yè)，調(diào)度指揮、方式安排、信息管理、交易服務(wù)這些重要的公共權(quán)力與公共資源服務(wù)于企業(yè)效益，既當(dāng)運動員、又當(dāng)裁判員，也阻礙了市場競爭的公開有序。

目前在電力交易中，電網(wǎng)企業(yè)獨買獨賣，交易格局明顯失衡，而輸配電業(yè)務(wù)未進行獨立核算，所謂輸配環(huán)節(jié)價格僅僅是銷售電價與上網(wǎng)電價的差價。這種交易模式，構(gòu)成了對其他市場主體的不公平競爭格局，而且信息不透明限制了外界對于電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)督與管制，最終不利于電網(wǎng)環(huán)節(jié)的效率提高。因此，在繼續(xù)深化電力體制改革中，應(yīng)注意改進電力交易模式與供應(yīng)保障機制，一是對輸配電業(yè)務(wù)進行獨立核算、獨立定價，同時開放各類用戶直接購電，逐步將電網(wǎng)企業(yè)改革為專業(yè)透明的輸配電服務(wù)商、而不再是唯一的購售電市場主體。二是明確地方政府的守土之責(zé)，既然難以放棄電力電量平衡的行政計劃權(quán)力，自應(yīng)承擔(dān)起電力供應(yīng)保障責(zé)任主體的義務(wù)與責(zé)任。