對電力體制進(jìn)行市場化改革是中國最高層11年前的決策，延宕至今，電力改革的理論準(zhǔn)備、輿論準(zhǔn)備、國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)探索都已非常充分，改革能否繼續(xù)，是中國政府推進(jìn)市場化改革意愿和能力的試金石

電力改革延宕十年而未決，堪稱中國改革的一面鏡子，改革的得失興替，均可在鏡中一窺端倪。

簡言之，改革理念是否清晰，改革決心是否堅(jiān)定，決定了改革進(jìn)程是否順利。理念清晰、決心堅(jiān)定，所有的問題都不是問題。反之，所有的不成問題都會成為無法逾越的問題。

20年來，中央文件反復(fù)重申，中國經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，是建立并完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。何謂建立并完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)?三句話：把市場建起來，讓價(jià)格起作用，政府依法監(jiān)管。前兩句話講的是市場，第三句話講的是法治，合起來就是法治的市場經(jīng)濟(jì)。說得再通俗點(diǎn)就是自由競爭的同時(shí)必須守規(guī)矩。誰來保證市場主體守規(guī)矩?政府。

2000年6月時(shí)任中共中央總書記江澤民對此非常清楚，他用一句話就平息了電力體制要不要改革的爭論——不能既打籃球又吹哨子。當(dāng)時(shí)，國家電力公司一統(tǒng)中國電力行業(yè)江山，仍然政企不分，是不掛電力部牌子的電力部。

“不能既打籃球又吹哨子”，這就是市場經(jīng)濟(jì)的理念。既然決定了要搞市場經(jīng)濟(jì)，就必須厘清政府與市場的邊界，政府既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，自己先壞了規(guī)矩，如何讓別人守規(guī)矩?

接下來由時(shí)任總理朱镕基負(fù)責(zé)實(shí)施電力改革。他同樣用一句話就平息了電力改革無比復(fù)雜、不可輕舉妄動的阻力——七個(gè)常委中有四個(gè)學(xué)電的，搞不好電力改革豈不讓人笑話!

這就是改革決心。有決心才能有行動，一年多后電力改革方案(國發(fā)[2002]5號文)出臺——廠網(wǎng)分開、重組電網(wǎng)、競價(jià)上網(wǎng)、設(shè)立電監(jiān)會。

廠網(wǎng)分開重組電網(wǎng)是打破壟斷，打破壟斷才能有競爭，有競爭才能有市場。競價(jià)上網(wǎng)是要變政府定價(jià)為市場定價(jià)，完成這個(gè)轉(zhuǎn)變價(jià)格才能起作用，才能發(fā)揮引導(dǎo)資源配置的杠桿作用。電監(jiān)會就是監(jiān)督各市場主體是否守規(guī)矩的裁判員。

2003年溫家寶繼任總理后，國務(wù)院又出臺了電價(jià)改革方案(國辦發(fā)[2003]62號文)、深化電力體制改革的方案(國辦發(fā)[2007]19號文)，確立了“發(fā)電、售電價(jià)格由市場競爭形成;輸電、配電價(jià)格由政府制定”的電價(jià)改革目標(biāo)，和“加快電力市場建設(shè)、實(shí)施輸配分開試點(diǎn)、全面推進(jìn)電價(jià)改革”的電力體制改革總體目標(biāo)。19號文甚至對“十一五”期間的電改任務(wù)給出了時(shí)間表。

至此，電力改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完善，電改完成理當(dāng)指日可待。然而誰都沒想到，此后六年，電改竟在互相推諉中一事無成。電監(jiān)會認(rèn)為自己想改革但沒權(quán)力，價(jià)格部門認(rèn)為電網(wǎng)企業(yè)成本不厘清就沒法放棄政府定價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)認(rèn)為先改的應(yīng)該是電價(jià)而非電網(wǎng)，地方政府則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長是硬道理，不管怎么改，都不能漲電價(jià)。

爭執(zhí)聲中，一些原本清晰的問題又變模糊了。比如電是不是商品，要不要遵循市場經(jīng)濟(jì)下供求決定價(jià)格的規(guī)律?

顯然，沒有頂層執(zhí)行，再好的頂層設(shè)計(jì)都白搭!電力體制改革如此，經(jīng)濟(jì)體制改革如此，一切改革都是如此!

而頂層執(zhí)行的前提，是清晰的改革理念和堅(jiān)定的改革決心。如果網(wǎng)上有點(diǎn)牢騷就恨不得把饅頭拉面的價(jià)格都管起來，宏觀經(jīng)濟(jì)有點(diǎn)波動就投鼠忌器，游說聲音一大就舉棋不定，那只能說明頂層對什么是市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)識模糊。沒有認(rèn)識，何談決心?沒有決心，何談建立和完善市場經(jīng)濟(jì)?

電改蹉跎之中，中國迎來領(lǐng)導(dǎo)人交接。新的領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)宣示：改革是中國最大的紅利，要以更大的勇氣和決心推動改革，要把錯裝在政府身上的手換成市場的手，要壯士斷腕、言出必行。

電力改革雖然自2008年起即陷入停頓，但卻從未淡出人們的視野。隨著新政府的成立，“重啟電改”再次成為輿論焦點(diǎn)。

3月18日，國家電監(jiān)會剛剛摘牌并入國家能源局，一則“最高決策層決心把國家電網(wǎng)公司一拆為五”的傳聞便引發(fā)行業(yè)震蕩。國網(wǎng)系上市公司股價(jià)應(yīng)聲大跌，發(fā)電企業(yè)上市公司股價(jià)則大漲。

國家電網(wǎng)公司如何定位，的確是電力改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但“一拆為五”并非既定方案。

原電監(jiān)會政策法規(guī)部體改處處長劉建平3月初撰文評價(jià)三種主要的備選方案，認(rèn)為電網(wǎng)分拆方案是“收效中、成本高、風(fēng)險(xiǎn)中”。“收效中、成本中、風(fēng)險(xiǎn)小”的方案是網(wǎng)售分開，剝離電網(wǎng)的售電環(huán)節(jié)，輸配環(huán)節(jié)仍保留在電網(wǎng)企業(yè)。“收效大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)中”的方案是輸配分開，原國家電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)跨區(qū)輸電，配售環(huán)節(jié)由以省為單位的獨(dú)立配電公司完成。

記者問詢了多名接近決策層的官員和學(xué)者，均被告知：在能源管理機(jī)構(gòu)調(diào)整基本到位之前，不可能決策具體選項(xiàng)。

按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，重組后的國家能源局負(fù)責(zé)研究并提出能源體制改革的方案建議，具體方案由國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司擬定，決策權(quán)則在國務(wù)院和中央高層。

據(jù)記者了解，拆分國家電網(wǎng)的方案被熱炒，并非來自決策層“自上而下”的意志，而是來自電力業(yè)內(nèi)人士“自下而上”的推動。

“電力行業(yè)需要新企業(yè)，新位置。”一位了解內(nèi)情的人士告訴記者，新能源局的三定方案正在制定，不可能全盤接受原國家電監(jiān)會300人的編制，向企業(yè)分流是必然的選擇。除此之外，五大發(fā)電公司的高層中也有人有向電網(wǎng)公司流動的意愿。

無論如何，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子表達(dá)了強(qiáng)烈的改革意愿，在剩下的經(jīng)濟(jì)改革“硬骨頭”里，電力改革的理論準(zhǔn)備、輿論準(zhǔn)備、國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)探索都已非常充分，因此相對“好啃”。而在“下嘴”之前仔細(xì)梳理檢討過去十年的成敗得失，對未來的改革實(shí)踐無疑意義重大。

“主輔分離”縮水

電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程被剔出主輔分離對象，國資委又不顧國家能源局反對批準(zhǔn)國家電網(wǎng)收購上游設(shè)備制造企業(yè)，“主輔分離”距最初的改革目標(biāo)大為縮水

電力是影響最大的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力體制也是新中國成立以來各工業(yè)部門中體制變化最多、管理機(jī)構(gòu)調(diào)整最多的行業(yè)之一，共進(jìn)行了十次重大變革，兩設(shè)水電部、三設(shè)電力部，還經(jīng)歷了燃料工業(yè)部、能源部、經(jīng)貿(mào)委、電監(jiān)會、能源局等復(fù)雜的沿革。

上世紀(jì)80年代，電力市場化改革成為全球潮流。因?yàn)闀r(shí)常發(fā)生“電荒”，中國政府鼓勵社會集資辦電，多元投資;90年代中后期，中國未并入電網(wǎng)的獨(dú)立電廠的裝機(jī)容量，約占到當(dāng)時(shí)總裝機(jī)容量的一半，“電荒”局面大為緩解。

1998年國家電力總公司開始進(jìn)行“省為實(shí)體”的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，即建立省級電力公司，打破原有的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)。實(shí)踐表明，省公司各自為政，嚴(yán)重影響了電力資源的有效利用。

二灘水電站“棄水事件”正是當(dāng)年省間壁壘的典型案例，成為2002年電力改革的導(dǎo)火索。四川省二灘水電站利用世界銀行貸款建造，是當(dāng)時(shí)中國最大的水電站，投產(chǎn)之初即陷入虧損。清華大學(xué)國情研究院主任胡鞍鋼2000年4月撰寫的一份調(diào)研報(bào)告顯示，1998年-2000年，二灘水電站實(shí)際發(fā)電量僅占其可發(fā)電量的41%。

該事件引起了中國高層的關(guān)注。2000年6月8日，時(shí)任中共中央總書記江澤民就此表態(tài)。第一，二灘事件反映的是體制問題，國家電力公司“既打籃球，又吹哨子”造成機(jī)會不均等，必須進(jìn)行改革;第二，授權(quán)國務(wù)院總理朱镕基全權(quán)負(fù)責(zé)電力改革。

2002年2月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，提出“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競價(jià)上網(wǎng)”的十六字改革方針，成立了電監(jiān)會和國務(wù)院電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這就是著名的5號文。5號文第一次以國務(wù)院文件的方式明確了電力改革的市場化方向，是指導(dǎo)電改的綱領(lǐng)性文件。

5號文發(fā)布當(dāng)年，即實(shí)現(xiàn)了發(fā)電、輸電環(huán)節(jié)的縱向拆分，成立了五大發(fā)電公司，以及國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大輸電公司。在國有獨(dú)資的國家電網(wǎng)公司之下，成立了華北、東北、西北、華東、華中五家區(qū)域電網(wǎng)有限責(zé)任公司或股份有限公司。國網(wǎng)公司負(fù)責(zé)跨區(qū)域的電力交易和調(diào)度，區(qū)域公司負(fù)責(zé)本區(qū)域電網(wǎng)運(yùn)營。至此，電改開局良好。

“廠網(wǎng)分開”后的任務(wù)是“主輔分離”，這是為了厘清電網(wǎng)運(yùn)營成本，為下一步的輸配單獨(dú)定價(jià)做準(zhǔn)備。“主輔分離”的任務(wù)是將電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，脫離電網(wǎng)企業(yè)。但由于輔業(yè)單位的界定問題和輔業(yè)職工的安置問題，這項(xiàng)本應(yīng)在2004年完成的改革直到2010年才形成方案。

2004年，電力改革小組向決策層上報(bào)“主輔分離”方案，但因輔業(yè)單位反對，發(fā)電企業(yè)反對等原因而擱置。2007年“主輔分離”方案終于在各部委間基本達(dá)成一致，暫時(shí)保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)的電力設(shè)計(jì)、施工和修造等企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)分離，與先期剝離的四家電力輔業(yè)單位重組。

2008年初，一場突如其來的雨雪冰凍災(zāi)害使電網(wǎng)受到嚴(yán)重破壞，再次打亂了電力改革的既定方案。國家電網(wǎng)公司強(qiáng)調(diào)，送變電和電力設(shè)計(jì)對電網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)事關(guān)重要，影響到重大事件中的搶修及效率，不應(yīng)剝離出電網(wǎng)主業(yè)。這一主張得到了政府的認(rèn)可。

2010年4月，電力體制改革工作小組召開電網(wǎng)主輔分離工作會，同意送變電施工企業(yè)不再參與主輔分離改革重組，按照這一思路，國資委提出《電網(wǎng)主輔分離及電力設(shè)計(jì)、施工企業(yè)一體化方案》(下稱《方案》)，國家能源局關(guān)于“電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程施工，即送變電、電網(wǎng)設(shè)備制造、非調(diào)峰調(diào)頻發(fā)電機(jī)組的常規(guī)能源等機(jī)構(gòu)企業(yè)，應(yīng)與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤”的建議未得到采納。

送審稿中，《方案》提出“已完成分離的電網(wǎng)企業(yè)不得再從事已分離的業(yè)務(wù)或再投資、控股已分離業(yè)務(wù)的企業(yè)”，對能源局建議分離的輔業(yè)表述含混，僅要求“進(jìn)一步開放送變電市場，為實(shí)現(xiàn)送變電施工領(lǐng)域的公平競爭創(chuàng)造條件”。

電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程等輔業(yè)剔出主輔分離改革后，“主輔分離”演變?yōu)?ldquo;在電力建設(shè)領(lǐng)域的設(shè)計(jì)、施工、修造企業(yè)實(shí)施改革重組”，這顯然偏離了5號文的方向。2010年2月，國資委不顧國家能源局反對，批準(zhǔn)國家電網(wǎng)收購許繼、平高兩家輸變電設(shè)備企業(yè)，國網(wǎng)公司不斷向上游延伸的觸角，在業(yè)內(nèi)引起軒然大波，被視為電力改革的倒退。

2011年9月，在國資委主持下，中國電力建設(shè)集團(tuán)和中國能源建設(shè)集團(tuán)兩大輔業(yè)公司掛牌，僅僅將電網(wǎng)企業(yè)中的電力建設(shè)、勘察設(shè)計(jì)、施工業(yè)務(wù)重組到上述兩家企業(yè)。

延宕多年并被大打折扣的“輔業(yè)分離”，讓心系改革的業(yè)內(nèi)人士不禁對電力改革的前景感到悲觀。最容易做的環(huán)節(jié)都如此艱難，下一步的輸配環(huán)節(jié)單獨(dú)定價(jià)豈不是難上加難?

“輸配分開”止步

政府已經(jīng)習(xí)慣于將電價(jià)當(dāng)作調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段，是否真的希望厘清輸配電價(jià)從而為放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)創(chuàng)造條件，值得懷疑

“輸配分開”，本是電力體制改革的“重頭戲”。

輸配電是指輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)。將眾多電源點(diǎn)與供電點(diǎn)連接起來的主干網(wǎng)及不同電網(wǎng)之間互送電力的聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)架稱為輸電網(wǎng);而在一個(gè)供電區(qū)之內(nèi)，將電力分配至用戶并直接為用戶服務(wù)的支網(wǎng)為配電網(wǎng)。

所謂輸配分開，則是將輸電和配電環(huán)節(jié)或?qū)嵤┊a(chǎn)權(quán)分開、或?qū)嵤┓ㄈ朔珠_、或?qū)嵤┴?cái)務(wù)分開，輸電環(huán)節(jié)由電網(wǎng)管理，而配售電環(huán)節(jié)，將把地方供電局改組為多個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)行下放地方。

原國家電監(jiān)會副主席邵秉仁多次指出，輸配分開作為深化電力體制改革的“綱”，綱舉才能目張。沒有這一步，廠網(wǎng)分開的效果就不會充分顯現(xiàn)，也很難建立一個(gè)有效的電力市場體系。

十年下來，電力體制改革始終未向輸配分開領(lǐng)域真正邁進(jìn)一步。

輸配電價(jià)無法核定，是這項(xiàng)改革舉步維艱最重要的原因。電監(jiān)會和發(fā)改委2006年曾下達(dá)文件要求各地測算輸配電價(jià)，準(zhǔn)備在華東電網(wǎng)以及廣東電網(wǎng)首先實(shí)行輸配電價(jià)格改革，但未能實(shí)現(xiàn)。

2002年國家電力公司被拆分后，電網(wǎng)公司仍為輸配售一體化的巨無霸公司。其中輸配一體被電改專家認(rèn)為模糊了電網(wǎng)的真實(shí)成本，影響了下一步更為關(guān)鍵的電價(jià)改革。他們認(rèn)為，只有輸配分開，才能打破電網(wǎng)作為唯一購方和售方的現(xiàn)有市場格局，形成購電方和發(fā)電方的自由選擇。屆時(shí)，電網(wǎng)才能成為純粹進(jìn)行電力輸送的“電力高速公路”，公開、透明的定價(jià)機(jī)制才能形成。

國家發(fā)改委價(jià)格司副司長李才華在書面回復(fù)《財(cái)經(jīng)》記者的問題時(shí)表示， “我們已布置各地進(jìn)行研究和測算，當(dāng)前的難點(diǎn)主要是電網(wǎng)資產(chǎn)不清晰。”

據(jù)他分析，電網(wǎng)資產(chǎn)不清晰主要原因有二：一是主輔分離后，電網(wǎng)資產(chǎn)中仍保留一部分發(fā)電資產(chǎn)、科研機(jī)構(gòu)和工程建設(shè)單位，這需要進(jìn)一步界定;二是，電網(wǎng)企業(yè)間資產(chǎn)調(diào)撥頻繁，使得輸配電價(jià)機(jī)制缺乏穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

國家電網(wǎng)財(cái)務(wù)部副主任馮來法則在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)回應(yīng)稱，國網(wǎng)公司一直嚴(yán)格執(zhí)行電監(jiān)會輸配電價(jià)核算辦法，成本管理相當(dāng)規(guī)范，年年被國資委評為先進(jìn)，各省級電力公司的輸配電成本都是清晰的。

他澄清，輸配定價(jià)真正的難點(diǎn)在于如何算清不同電壓等級、不同用戶的輸配成本。“大量的交叉補(bǔ)貼存在著，東部補(bǔ)貼西部，城市補(bǔ)貼農(nóng)村，工商業(yè)補(bǔ)貼居民，如何確定工商業(yè)、居民和農(nóng)業(yè)用電各自的輸配成本，十分復(fù)雜。”即便如此，如果政府真的想核算，也是可以算清楚的。

這本不是問題。在世界大多數(shù)國家采取的電網(wǎng)收益“成本加成”模式中，無需厘清電網(wǎng)各種不同等級電壓的輸電成本是多少。例如在澳大利亞，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只需核定電網(wǎng)的輸電資產(chǎn)總額，并確定合理的資產(chǎn)收益率(詳見本期“電改國際鏡鑒”)。國網(wǎng)的其他海外投資項(xiàng)目所在國，巴西、葡萄牙和菲律賓等都采用這種電網(wǎng)收益模式。

也有專家指出，長期以來，政府已經(jīng)習(xí)慣于將電價(jià)當(dāng)作調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段，因此政府是否真的希望厘清輸配電價(jià)從而為放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)創(chuàng)造條件，值得懷疑。

根據(jù)5號文中“打破壟斷、引入競爭”的總體目標(biāo)，華東、華北、華中、東北、西北五大區(qū)域電網(wǎng)公司作為實(shí)體經(jīng)營性公司，履行對各省電力公司及其資產(chǎn)的管理和經(jīng)營職能;同時(shí)，成立中國南方電網(wǎng)公司(下稱南方電網(wǎng))作為試點(diǎn)探索區(qū)域電網(wǎng)公司獨(dú)立運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，模式成熟后將在其他五大區(qū)域電網(wǎng)公司推廣;從而最終打破電網(wǎng)公司的輸配電一體化以及電網(wǎng)與調(diào)度一體化。

但隨后幾年，國家電網(wǎng)公司逐步收回了幾大區(qū)域電網(wǎng)公司所有的電網(wǎng)資產(chǎn)、經(jīng)營權(quán)以及調(diào)配權(quán)。這一舉動曾被業(yè)界稱為“削藩”。

國家電網(wǎng)公司相關(guān)文件稱，上述區(qū)域電網(wǎng)公司此后將以國家電網(wǎng)公司西北、華東、東北、華中分部的形式由國家電網(wǎng)公司總部授權(quán)行使安全管理、審計(jì)部分職能，區(qū)域電網(wǎng)公司調(diào)度中心也將作為國家電網(wǎng)公司調(diào)度分中心存在。

當(dāng)時(shí)，一位原電監(jiān)會的資深員工曾向《財(cái)經(jīng)》記者表示，盡管目前還未確定輸配分開后，電網(wǎng)設(shè)定為幾個(gè)層級(由中央到縣)，但國家電網(wǎng)的此舉無疑將對輸配分開的實(shí)施造成影響。

電監(jiān)會對輸配分開模式的設(shè)想是，獨(dú)立的配電公司將作為購電主體劃撥給地方政府。地方還有很多大用戶等其他購電主體，可以直接和發(fā)電企業(yè)簽合同。

由此，電力從輸電高速公路下來后就面臨多個(gè)買方的兩種批發(fā)，一種是大用戶批發(fā)，一種是政府控股下的配電公司批發(fā)。力爭在配電環(huán)節(jié)能夠產(chǎn)生多個(gè)市場主體，使得一個(gè)地區(qū)至少有一個(gè)甚至更多獨(dú)立配電公司，互相競爭，提高服務(wù)以降低電價(jià)。

然而，電網(wǎng)企業(yè)堅(jiān)持目前不具備輸配分開的條件和必要性，認(rèn)為放開售電市場更具現(xiàn)實(shí)可行性。

2008年，國家電網(wǎng)公司旗下智囊機(jī)構(gòu)國網(wǎng)能源研究院進(jìn)行了一項(xiàng)電網(wǎng)功能和自然壟斷屬性的課題研究，報(bào)告得出結(jié)論：“輸配分離將帶來巨大的成本增加，很難獲得明確的收益，輸配分離本身不符合改革的成本效益原則。”

國網(wǎng)公司體改辦主任賈福清近日在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，電網(wǎng)企業(yè)目前實(shí)行的三位一體化體制在功能上很難拆分，在經(jīng)濟(jì)上能促進(jìn)交易成本降低，在安全上則更加可靠。特別是智能電網(wǎng)發(fā)展之后，一些低電壓配電網(wǎng)也承擔(dān)了輸電功能，因此讓發(fā)電市場和售電市場充分競爭更符合實(shí)際。

針對上述情況，“改革派”強(qiáng)調(diào)，輸配成本核算是啟動輸配分離的關(guān)鍵一步。當(dāng)前最為緊迫和實(shí)際的工作就是核算、核定輸配電價(jià)。由此，厘清輸配電價(jià)后的電網(wǎng)，將從現(xiàn)在的差價(jià)收入模式(上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)的差價(jià))轉(zhuǎn)變成準(zhǔn)許收入模式。

隨后，將售電業(yè)務(wù)從電網(wǎng)中剝離并開放競爭，從而打破售電端的政府定價(jià)模式，建成一個(gè)“放開兩頭，管住中間”的電力市場。

售電端的放開并非將供電局等主體切分出去，而是成立多個(gè)電力分銷商，在購售電競爭中確定銷售電價(jià)。此時(shí)，輸配一體的電網(wǎng)與進(jìn)行大用戶直購電的發(fā)電廠可在售電側(cè)進(jìn)行直接競爭。這是一個(gè)國家電網(wǎng)公司也能接受的方案。

電價(jià)改革走樣

電價(jià)改革的核心是用市場定價(jià)模式取代政府定價(jià)模式，但由于冠以改革之名的政府之手日益強(qiáng)勢，政府對價(jià)格的審批權(quán)日益鞏固

中國電價(jià)改革肇始于2002年。當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委組成電價(jià)改革研究小組，在對國內(nèi)競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研和對英國、北歐電力市場考察的基礎(chǔ)上，形成了中國的電價(jià)改革方案，并于年底提交國務(wù)院電力體制改革工作小組討論并獲通過。

2003年7月，國務(wù)院出臺《電價(jià)改革方案》(國辦發(fā)[2003]62號文)，明確了電價(jià)改革的目標(biāo)、原則及主要改革措施。提出在改革初期廠網(wǎng)分開后，建立與發(fā)電環(huán)節(jié)適度競爭相適應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制;初步建立有利于促進(jìn)電網(wǎng)健康發(fā)展的輸配電價(jià)格機(jī)制;實(shí)現(xiàn)銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動。長期目標(biāo)則是將電價(jià)劃分為上網(wǎng)電價(jià)、輸電價(jià)格、配電價(jià)格和終端銷售電價(jià);發(fā)電、售電價(jià)格由市場競爭形成;輸電、配電價(jià)格由政府制定。

國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿曾撰文指出，電力體制改革的核心是電價(jià)改革，而電價(jià)改革的核心是用市場定價(jià)模式取代政府定價(jià)模式，讓消費(fèi)者具有選擇權(quán)。

1996年施行的《電力法》中即規(guī)定了“同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)”這一最基本的電價(jià)原則，卻長期未能實(shí)行。發(fā)電環(huán)節(jié)本是典型的競爭性領(lǐng)域，但中國的發(fā)電價(jià)格卻長期由政府根據(jù)企業(yè)成本和利潤審批決定。而由于各發(fā)電企業(yè)的成本、利潤各異，且不斷變化，因此成本高的企業(yè)獲批高電價(jià)，而成本低的企業(yè)反而得到低電價(jià)。

由于冠以改革之名的政府之手日益強(qiáng)勢，政府審批的電價(jià)形成機(jī)制日益鞏固，使得電價(jià)改革后繼乏力。

因此，電價(jià)審批制成為了中國歷次電價(jià)改革走入怪圈的主因——不論電力消費(fèi)形勢高漲或低迷，電價(jià)的走勢從來都是單邊上揚(yáng)，違反了市場規(guī)律。

2004年3月，62號文出臺不到一年，主管部門即推出標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策，由政府統(tǒng)一制定并頒布各省新投產(chǎn)機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。國家發(fā)改委價(jià)格司副司長李才華認(rèn)為，這實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃定價(jià)向模擬市場定價(jià)過渡的跨越，減少了政府自由裁量權(quán)，由此前“一機(jī)一價(jià)”的個(gè)別成本定價(jià)過渡到了社會平均成本定價(jià)。

但標(biāo)桿電價(jià)仍是單獨(dú)以企業(yè)成本為基礎(chǔ)的人為安排，是一種不考慮用電戶需求情況的單向規(guī)定。中電聯(lián)研究室主任潘荔坦言，政府定的標(biāo)桿電價(jià)并沒有體現(xiàn)價(jià)值概念。她舉了個(gè)極端案例——河南與山西省界兩側(cè)緊鄰的兩個(gè)電廠卻適用完全不同的標(biāo)桿電價(jià)。盡管兩個(gè)電廠所用電煤來自同一產(chǎn)地，價(jià)格、運(yùn)費(fèi)也幾乎相同，但標(biāo)桿電價(jià)每度卻相差了1角多錢。

同時(shí)，標(biāo)桿電價(jià)的政府指導(dǎo)價(jià)格方式顯然無法紓解上網(wǎng)電價(jià)單邊上揚(yáng)的困局。因此急于疏導(dǎo)電價(jià)矛盾的主管機(jī)構(gòu)在2004年12月出臺了煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制措施。該措施規(guī)定，以不少于六個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動周期，若周期內(nèi)平均煤價(jià)較前一個(gè)周期變化幅度達(dá)到或超過5%，便將相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。

這一聯(lián)動機(jī)制的實(shí)質(zhì)，是將不斷上漲的煤炭價(jià)格與單邊上揚(yáng)的上網(wǎng)電價(jià)向終端電力消費(fèi)者疏導(dǎo)，而不是讓后者具有選擇權(quán)。

截至2012年，煤電價(jià)格聯(lián)動僅實(shí)施四次，卻接連陷入險(xiǎn)境。2008年7月初秦皇島港5500大卡市場煤平倉價(jià)最高曾逼近1000元/噸，導(dǎo)致眾多發(fā)電廠資金鏈接近斷裂而無力購煤。主因即在于政府通過煤電聯(lián)動政策承諾：上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)將在一定時(shí)期內(nèi)跟隨煤價(jià)的上漲，最后向終端消費(fèi)者疏導(dǎo)。因此，業(yè)界專家將煤電聯(lián)動評價(jià)為，“無絲毫市場因素的純行政手段，且?guī)状伟阎袊?jīng)濟(jì)推向崩潰邊緣。”

美國加州電力改革之初，政府為了減少改革阻力，凍結(jié)了零售電價(jià)，但卻放開了對批發(fā)電價(jià)的管制，這套方案割裂了發(fā)電側(cè)和用戶側(cè)的價(jià)格聯(lián)動機(jī)制。2000年夏天，加州開始出現(xiàn)發(fā)電供應(yīng)不足，發(fā)電公司進(jìn)而哄抬批發(fā)電價(jià)，而零售價(jià)格又被凍結(jié)，處于夾縫中的配電公司入不敷出，瀕于破產(chǎn)，無法從現(xiàn)貨市場購電賣給用戶，連鎖反應(yīng)之下觸發(fā)了著名的加州電力危機(jī)。

有鑒于此，國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長范必主張，除了用電量占全社會用電量15%的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實(shí)行政府直接定價(jià)，對工業(yè)和商業(yè)用戶，按電壓等級從高到低，逐級、限期實(shí)行與發(fā)電企業(yè)直接交易，自行商定交易電量和電價(jià)，用電方向電網(wǎng)企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價(jià)。

這是一個(gè)抓大放小的思路，既然居民和農(nóng)業(yè)用電只占15%，那就不應(yīng)該因?yàn)榇我芏⒄`了市場化的啟動。

電力市場落空

電力市場建設(shè)的核心，是改變供需兩不見面，電網(wǎng)獨(dú)買獨(dú)賣的壟斷交易格局。迄今為止，這一格局并未改變

今年元月1日，以建立跨省區(qū)電力雙邊交易為內(nèi)容的《跨省跨區(qū)電能交易基本規(guī)則(試行)》開始實(shí)施。

這份新政規(guī)定，“符合條件的獨(dú)立配售電企業(yè)和電力用戶”，可以通過雙邊協(xié)商方式，和發(fā)電企業(yè)自主協(xié)商確定交易電量和價(jià)格。而輸電環(huán)節(jié)收費(fèi)，“按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。支持具備條件的地區(qū)，逐步探索形成市場化的價(jià)費(fèi)形成機(jī)制”。

很明顯，國家電監(jiān)會又欲以“電力市場建設(shè)”的名義，“倒逼”獨(dú)立的輸配電價(jià)盡快出臺。

不想未經(jīng)三個(gè)月，制定該規(guī)則的電監(jiān)會卻被摘牌。

有人戲稱，電監(jiān)會的職能是對電力市場進(jìn)行監(jiān)管，但是中國從來就沒有電力市場，“不知道電監(jiān)會在監(jiān)管什么”。

電力市場建設(shè)的核心，是改變供需兩不見面，電網(wǎng)獨(dú)買獨(dú)賣的壟斷交易格局。自2003年以來，電監(jiān)會窮盡所能，在東北培育區(qū)域電力市場、實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)，在數(shù)省市開展大用戶直供，力推內(nèi)蒙古電力多邊交易，但或遭慘敗，或被屢屢叫停。

其中，固有壟斷勢力強(qiáng)大、監(jiān)管手段缺乏之故，但更多的原因，恐是時(shí)運(yùn)不濟(jì)。

破除省際壁壘、實(shí)現(xiàn)在區(qū)域電網(wǎng)范圍內(nèi)配置電力資源，是本輪電改的一大設(shè)計(jì)。電監(jiān)會認(rèn)為，以黑吉遼為主體的東北電網(wǎng)具有在整個(gè)區(qū)域市場競價(jià)上網(wǎng)的潛力。因?yàn)?2號文特別提示，“競價(jià)上網(wǎng)應(yīng)在電力供大于求的情況下實(shí)施”，而在華北、華中、華東、西北、南方等六大區(qū)域電網(wǎng)中，東北供需最為寬松。

2004年1月15日，“東北區(qū)域電力市場模擬運(yùn)行啟動儀式”在國家電網(wǎng)遼寧省電力公司辦公大樓前低調(diào)舉行。

這個(gè)市場有著先天的缺陷。其一，電網(wǎng)依然是單一買主，電廠和用戶并不直接交易;其二，銷售電價(jià)仍是政府定價(jià)，且不與上網(wǎng)電價(jià)發(fā)生聯(lián)動。為彌補(bǔ)這一明顯缺陷，電監(jiān)會2003年底出臺了《東北區(qū)域電力市場平衡資金監(jiān)督管理暫行辦法》，規(guī)定“實(shí)際上網(wǎng)電價(jià)低于或高于國家有關(guān)部門核定的銷售電價(jià)時(shí)，計(jì)入競價(jià)機(jī)組基準(zhǔn)上網(wǎng)電價(jià)的差額資金，作為東北區(qū)域電力市場平衡資金，專用于平衡、穩(wěn)定銷售電價(jià)”。

2004年底，煤價(jià)狂漲中，東北電力市場正式試運(yùn)行。因預(yù)期燃料漲價(jià)，競價(jià)電廠紛紛報(bào)出高價(jià)，導(dǎo)致固定不動的銷售電價(jià)無法覆蓋成本，2005年一年平衡賬戶虧空3.5億元;2005年底，僅兩輪對2006年年度的競價(jià)后，平衡賬戶預(yù)虧空逾30億元!東北電力市場被迫進(jìn)入“試運(yùn)行總結(jié)階段”。2005年的虧空則由發(fā)改委上調(diào)銷售電價(jià)來彌補(bǔ)。

“大家都認(rèn)為搞競價(jià)上網(wǎng)，電價(jià)應(yīng)該下降，但最后結(jié)果相反，不降反升。”對東北電力市場的失敗，華北電力大學(xué)校長助理張粒子認(rèn)為，“電煤成本上升快，而政府和電力用戶對價(jià)格波動特別是對價(jià)格上漲的容忍度很低。”

張粒子稱，當(dāng)初設(shè)計(jì)區(qū)域電力市場時(shí)，為減少五大發(fā)電集團(tuán)的市場操縱力，“在每個(gè)區(qū)域電力市場中，各發(fā)電公司所占市場份額有一定比例，且裝機(jī)容量原則上不超過20%”。

就省域分布而言，這種市場操縱力其實(shí)大量存在。譬如華能占到遼寧競價(jià)機(jī)組的31%，華電占黑龍江的62%。區(qū)域競價(jià)上網(wǎng)引發(fā)的電網(wǎng)不合理潮流，完全不同于“省為實(shí)體”的就地平衡，脆弱的省間輸電線路一時(shí)擁堵不堪，這無形中放大了市場操縱力。

張粒子認(rèn)為，參與競價(jià)的多是大型國企，會聯(lián)手給市場定價(jià)，所以“東北試點(diǎn)失敗說到底還是體制問題”。

在啟動?xùn)|北電力市場試點(diǎn)同時(shí)，電監(jiān)會還啟動了華東和南方兩個(gè)電力市場試點(diǎn)，亦無疾而終。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，國家發(fā)改委價(jià)格司副司長李才華總結(jié)了競價(jià)上網(wǎng)的五大問題：區(qū)域電力市場模式與以省為單位的行政體制存在沖突，地方政府對建立區(qū)域電力市場沒有積極性，一旦出現(xiàn)競爭導(dǎo)致電價(jià)上漲的情況，地方政府不同意通過調(diào)整銷售電價(jià)進(jìn)行疏導(dǎo)，使得改革難以為繼;電力供需狀況時(shí)松時(shí)緊，供應(yīng)緊張時(shí)價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)很大;市場主體遵守市場規(guī)則的意識較差，容易出現(xiàn)聯(lián)手漲價(jià)行為;部分地區(qū)電網(wǎng)發(fā)展滯后，電力輸送存在網(wǎng)絡(luò)堵塞，堵塞地區(qū)只能按發(fā)電企業(yè)報(bào)價(jià)，競爭形成電價(jià)的機(jī)制失靈;政府監(jiān)管力量較弱。

李才華認(rèn)為，這些問題如不能得到有效解決，競價(jià)上網(wǎng)很難成功。

2011年1月，《財(cái)經(jīng)》記者實(shí)地探訪了位于沈陽市寧波路18號的東北區(qū)域電力市場交易中心舊址。這里的牌匾已換成了“國家電網(wǎng)遼寧電網(wǎng)電力交易中心”，負(fù)責(zé)遼寧省內(nèi)的電力交易，遼寧省電力公司員工稱其為“新交易中心”，以別于已成明日黃花、無人問津的區(qū)域交易中心。

在區(qū)域電力市場面臨尷尬的同時(shí)，電監(jiān)會另一項(xiàng)關(guān)于電力市場建設(shè)的嘗試也遭遇瓶頸。

2006年3月全國“兩會”期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)代表團(tuán)正式遞交了“在內(nèi)蒙古開展大用戶直接交易試點(diǎn)”的提議，呼吁建立“電力多邊交易試點(diǎn)”。盡管電力市場在國際上只有單邊、雙邊之分，但瑕不掩瑜，其政府不再拉郎配、建立多買多賣電力市場的設(shè)想，還是讓業(yè)界眼前一亮。