《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。

接受記者采訪的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家指出，壟斷行業(yè)改革思路進(jìn)一步明確，市場(chǎng)在資源配置中將起到?jīng)Q定性作用，鐵路、電網(wǎng)、電信、油氣管網(wǎng)等壟斷行業(yè)有望被逐步拆分，壟斷領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)將進(jìn)一步向民資開(kāi)放。

壟斷破冰網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)

隨著改革的深入，壟斷性行業(yè)的破冰變得愈加迫切。“《決定》關(guān)于壟斷行業(yè)改革的思路非常清晰，明確要將自然壟斷性環(huán)節(jié)和可引入競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)分開(kāi)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)自然壟斷環(huán)節(jié)要靠有效的政府監(jiān)管克服壟斷弊端。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)馮飛表示，比如電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、油氣運(yùn)輸管網(wǎng)具有自然壟斷特性，但發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、油氣上游開(kāi)采和下游煉化銷(xiāo)售以及鐵路客戶運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)都可以引入競(jìng)爭(zhēng)。

壟斷表現(xiàn)形式分為三種，第一種是自然壟斷，這是一種天然的壟斷，諸如鐵路路網(wǎng)、電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等。第二種是行政壟斷，即因?yàn)橹贫纫?guī)則上的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙而形成的壟斷。第三種壟斷是市場(chǎng)壟斷，某個(gè)企業(yè)憑借強(qiáng)大的市場(chǎng)控制力來(lái)排斥其他企業(yè)進(jìn)入，形成事實(shí)上的不公平競(jìng)爭(zhēng)。而目前民企遇到的玻璃門(mén)、彈簧門(mén)主要是集中在自然壟斷和行政壟斷行業(yè)。

“鐵路、電力、油氣、電信等行業(yè)經(jīng)常被籠統(tǒng)的稱(chēng)為自然壟斷行業(yè)，事實(shí)上自然壟斷只是在網(wǎng)絡(luò)本身這個(gè)環(huán)節(jié)，而目前的現(xiàn)實(shí)是，鐵路網(wǎng)、電網(wǎng)、油氣網(wǎng)、通信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施上都掌握在某些企業(yè)手中，使得他們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中具有不公平的優(yōu)勢(shì)，而且其他企業(yè)因此受到限制，導(dǎo)致市場(chǎng)上資源配置效率不高。”國(guó)資委的一位專(zhuān)家在接受記者采訪時(shí)表示，下一步改革中，網(wǎng)絡(luò)本身作為自然壟斷的部分特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該在政府監(jiān)管下由一家公司獨(dú)立運(yùn)行，而該公司不能再參與上下游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

據(jù)了解，目前國(guó)家能源局正就《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(征求意見(jiàn)稿)》征求意見(jiàn)，未來(lái)的管道將對(duì)第三方市場(chǎng)主體放開(kāi)，國(guó)家能源局則將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)管道的開(kāi)放監(jiān)管。

鐵路等行業(yè)拆分重上日程表

壟斷行業(yè)改革思路的進(jìn)一步明確和強(qiáng)調(diào)，讓幾近停滯的眾多行業(yè)改革重新提上了日程表。

“鐵道部改組為中國(guó)鐵路總公司后，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位還有待進(jìn)一步完善，鐵路的網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)肯定要實(shí)行的。”權(quán)威研究部門(mén)負(fù)責(zé)人告訴記者，明年地方鐵路局也將成為改革重點(diǎn)，地方鐵路局最終將轉(zhuǎn)型為徹底的公司。

北京交通大學(xué)教授歐國(guó)立表示，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行按地區(qū)設(shè)置鐵路局，路局與路局是在中國(guó)鐵路總公司統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“兄弟單位”式的協(xié)作關(guān)系，企業(yè)主體之間應(yīng)有的市場(chǎng)交易協(xié)作方式實(shí)際上很難得到體現(xiàn)，更多的是內(nèi)部協(xié)調(diào)，而不是市場(chǎng)協(xié)調(diào)，企業(yè)行為和政府行為并行。

雖然將鐵道部改組為中國(guó)鐵路總公司，鐵路政企分開(kāi)邁出關(guān)鍵性一步，但是鐵路的政企分開(kāi)仍有待深化，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)地位有待進(jìn)一步確立。某地方鐵路局相關(guān)人士表示，當(dāng)前中國(guó)鐵路總公司每月公布的全國(guó)鐵路主要指標(biāo)完成情況，考核的主要指標(biāo)是旅客發(fā)送量、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量，營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)情況均未公布，因?yàn)椴皇强己酥饕笜?biāo)。

重組后的能源局正試圖從大用戶直購(gòu)電來(lái)突破電改。所謂直購(gòu)電，即由用戶與電廠直接談判，確定用電量和上網(wǎng)電價(jià)，用電企業(yè)還要支付給電網(wǎng)企業(yè)一定的過(guò)網(wǎng)費(fèi)(包括輸配電價(jià)和網(wǎng)損)。但是由于缺少獨(dú)立的輸配電價(jià)等必要條件，大用戶直購(gòu)電常常演變成發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)和用戶互相討價(jià)還價(jià)的局面。

“獨(dú)立的輸配電價(jià)不確定下來(lái)，直購(gòu)電試點(diǎn)將難以在全國(guó)真正推廣。”中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)歐陽(yáng)昌裕建議，要加快形成獨(dú)立的輸配電價(jià)機(jī)制，加快發(fā)電環(huán)節(jié)兩部制的電價(jià)改革，這樣才能在真正意義上改變電力交易方式，推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革。

天然氣管網(wǎng)的改革也在逐步推進(jìn)。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，天然氣管網(wǎng)分離、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)是趨勢(shì)，但目前中國(guó)天然氣管網(wǎng)處于發(fā)展建設(shè)階段，還需要靠石油公司的財(cái)力來(lái)完成，不拆分還是有優(yōu)勢(shì)的，不過(guò)這并不妨礙全國(guó)管網(wǎng)整體聯(lián)線的問(wèn)題，現(xiàn)在中石油和中石化的管網(wǎng)已經(jīng)在進(jìn)行技術(shù)焊接，不久就會(huì)連在一起。”中國(guó)石油大學(xué)中國(guó)能源戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長(zhǎng)王震認(rèn)為，不管是獨(dú)立運(yùn)營(yíng)還是不予拆分，怎么保證第三方準(zhǔn)入和政府如何監(jiān)管是最重要的。

北京郵電大學(xué)信息經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任曾劍秋則強(qiáng)調(diào)，下一步電信改革是為了更好地解決前四次電信業(yè)重組遺留下的一些問(wèn)題，改變目前為止不符合電信業(yè)發(fā)展特征的情況，比如監(jiān)管存在缺位和越位，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)存在重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。

網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)仍需打破利益藩籬

專(zhuān)家表示，鐵路、電網(wǎng)、電信、油氣管網(wǎng)等網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)面臨的最大難題仍是各方利益博弈如何避免十年前的改革失敗再現(xiàn)，如何打破各方利益藩籬形成統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)，將直接關(guān)系到壟斷領(lǐng)域網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)改革的成敗。

早在2003年之前，鐵路網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)就已形成成熟的方案，并已開(kāi)始試點(diǎn)，最終卻無(wú)疾而終。

能源領(lǐng)域有著類(lèi)似的情況。早在2002年初國(guó)務(wù)院下發(fā)的《電力體制改革方案》中，就提出“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革目標(biāo)，但十年過(guò)去了除了廠網(wǎng)分開(kāi)，主輔分離基本實(shí)現(xiàn)外，因各方利益掣肘，其余目標(biāo)幾無(wú)進(jìn)展。

上述國(guó)資委專(zhuān)家認(rèn)為，這一次電改方向再一次被指明，下一步關(guān)鍵看如何吸取之前十年的教訓(xùn)，設(shè)計(jì)好具體政策并真正實(shí)施。

在電信領(lǐng)域，目前三大運(yùn)營(yíng)商對(duì)于業(yè)內(nèi)網(wǎng)業(yè)分離的呼聲保持緘默，但有運(yùn)營(yíng)商內(nèi)部人士告訴記者，根據(jù)《決定》，網(wǎng)業(yè)分離將是電信業(yè)改革大勢(shì)。“目前三大運(yùn)營(yíng)商都是上市公司，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)分離面臨這樣的問(wèn)題：是把網(wǎng)絡(luò)資源從運(yùn)營(yíng)商的現(xiàn)有資產(chǎn)中剝離，還是讓運(yùn)營(yíng)商變成單純的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、管理和維護(hù)者?不管哪種方案近期都將遭到投資者的反對(duì)。”一位運(yùn)營(yíng)商人士這樣表示。

接受記者采訪的專(zhuān)家認(rèn)為，這些領(lǐng)域的改革不是新話題，相關(guān)方案在十年前都已經(jīng)成熟，但是因?yàn)閴艛嗬娣h的一直存在，改革十年間都“原地踏步”，三中全會(huì)開(kāi)啟打破壟斷的新一輪改革，考驗(yàn)的是決策部門(mén)勇氣。