2月27日下午，北京國際會議展覽中心人來人往，信息產(chǎn)業(yè)
部成立5年來的首次回顧展正在這里舉行。這也許是以信息產(chǎn)業(yè)部名義舉行的最后一次回顧展。


再過幾天，第十屆全國人民代表大會將在北京舉行，也由
此拉開自1982年以來最大規(guī)模的政府機構(gòu)調(diào)整的序幕。


如果說，是5年前組建的信息產(chǎn)業(yè)部造就了中國信息產(chǎn)業(yè)今
天的大局面，那么下一個5年對于現(xiàn)在的信產(chǎn)部又將意味著什么？此次政府機構(gòu)調(diào)整，不只是停留
在“轉(zhuǎn)變政府職能”上，而是將涉及三個核心問題：一是關(guān)于國有資產(chǎn)管理問題；二是政府職能優(yōu)
化問題；三是監(jiān)管問題。


這些都為信產(chǎn)部下一步的深刻變革創(chuàng)造了條件。


決策與執(zhí)行權(quán)分離

　

關(guān)于政府機構(gòu)改革的方案，此前有消息透露，國家部委
將由目前的29個再次縮減為21個，大部委制即將實行，部門首長向國務院總理直接負責。初步的
方案包括國有資產(chǎn)管理委員會、國家發(fā)展規(guī)劃委員會等六大委員會，并未涉及到外界普遍關(guān)注的電
信領(lǐng)域。


國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部部長劉世錦在接受記者采
訪時說，關(guān)于信息產(chǎn)業(yè)部的改革并未在此次改革方案的討論之列，而是放到了下一輪的政府機構(gòu)調(diào)
整之中。


至于為何外界呼聲甚高的電信監(jiān)管機構(gòu)改革被擱置，一位
參與此次機構(gòu)改革方案起草工作的專家講述，這次機構(gòu)改革的力度超過了1988、1998年，為1982
年以來最大規(guī)模的改革，幾乎涵蓋各個領(lǐng)域。出于全局的考慮，國家將優(yōu)先解決金融、能源和農(nóng)業(yè)
等關(guān)系國計民生又急需改革的領(lǐng)域，而電信、交通和教育等部門的改革則順延成為下一階段改革的
重點。


不過，同樣參與了方案起草工作的國家行政學院杜鋼建教
授告訴記者，國家將用5年的時間，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督行政三分”的原則對目前的信息產(chǎn)業(yè)
部進行改革，組建國家電信監(jiān)管委員會，原有的信產(chǎn)部要改成國家局，掛靠在委員會下面。


按照這種架構(gòu)，新的電信監(jiān)管委員會將利用價格監(jiān)管權(quán)和
市場準入控制權(quán)改變過去政府管制中監(jiān)管職能過度分散的弊端，以提高監(jiān)管的有效性。而國家的信
息化建設，相關(guān)宏觀政策的制定，以及IT制造業(yè)的管理則交由已改為國家局的信息產(chǎn)業(yè)部。


再造電信監(jiān)管的呼聲始于1998年政府改革之際，當時就有
人主張仿效美國聯(lián)邦通信管理委員會(FCC)成立類似的電信監(jiān)管機構(gòu)。信產(chǎn)部組建之后，隨著中國
電信被兩度分拆，以及衛(wèi)通、鐵通和網(wǎng)通集團的相繼成立，市場競爭日趨激烈。在市場狀況發(fā)生本
質(zhì)性改變的同時，信產(chǎn)部依舊停留在靠行政手段進行電信行業(yè)管理的層次上，傳統(tǒng)體制下被掩蓋的
互聯(lián)互通、無序競爭、普遍服務等問題日益突出。“三網(wǎng)合一”也因為信產(chǎn)部和廣電總局分屬不同
的部門而無法完成，只能空看著大洋彼岸美國的有線電視公司與電信運營商進行熱火朝天的混業(yè)經(jīng)
營。


此外，在市場準入與價格管制方面，信產(chǎn)部的表現(xiàn)都離一
個高效、公正、公開的監(jiān)管機構(gòu)的要求甚遠。


“和其它自然壟斷行業(yè)的管理機構(gòu)存在的根本性問題相
同，盡管已經(jīng)進行了政企分離，信產(chǎn)部依舊既是政策的制定者，又是執(zhí)行和監(jiān)督者。對于目前國內(nèi)
電信市場日趨混亂的狀況，可以說是群眾不滿意，國務院高層也不滿意?！倍配摻ㄕf。


“一個部門不能既制定政策又執(zhí)行，自己當法官。因此決
策的標準更高，同時也更科學化、民主化，在制定決策時將舉辦社會聽證和引進專家制度。通過5
年左右的調(diào)整，參照國際通行的模式來重新構(gòu)造國內(nèi)的電信監(jiān)管體系?！?br />

三種方案


國務院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所高世楫認為，信產(chǎn)部
的改革革應該是 一個漸進的過程，單純強調(diào)政策制定和執(zhí)行的分開并無太大的意義，因為目前的
信產(chǎn)部從形式上已經(jīng)體現(xiàn)出了政策制定和執(zhí)行的分離。


“隨著國有資產(chǎn)管理和政府優(yōu)化職能問題的逐步解決，信
產(chǎn)部目前面臨的許多難題都將迎刃而解。比如，國資委組建后，運營商之間低價打壓對手的無序競
爭局面有望得到緩解；政府在內(nèi)部權(quán)力上進行的調(diào)整和優(yōu)化，就有利于解決原來信產(chǎn)部在監(jiān)管職能
上過度分散的弊端?！?br />

在高看來，一種比較理想的模式是，在時機成熟的時候，
組建信息委員會負責產(chǎn)業(yè)政策的制定，監(jiān)管委員會履行市場監(jiān)管的職能，類似于歐盟模式。


從世界范圍的電信監(jiān)管發(fā)展趨勢來看，一種是電信監(jiān)管部
門逐步發(fā)展成為完全獨立于企業(yè)，獨立或半獨立于政府的部門，如美國的FCC；二是強調(diào)電信監(jiān)管
政策的制定與執(zhí)行分離，如歐盟，電信政策的制定是歐委會，而執(zhí)行者則是各國的電信監(jiān)管部門；
三是電信監(jiān)管部門由多部門分管走向單一部門統(tǒng)一監(jiān)管，如英國，即將成立新的電信管制機構(gòu)
OFCOM，從而取代原有的OFTEL、無線局、無線通信管制局、廣播標準委員會和獨立的電視委員會
等幾個監(jiān)管部門。


信產(chǎn)部改革的最終方案尚未決定，但從此次國家通過“大
部制”進行機構(gòu)調(diào)整來看，F(xiàn)CC模式應當是信產(chǎn)部改革的主要方向。不過，高世楫博士指出，實行
“大部制” 并不代表就會完全拷貝FCC的模式，原因在于FCC是“三權(quán)分立”國家所獨有的產(chǎn)物，
其擁有的準立法權(quán)、第四行政機構(gòu)的地位以及直接對國會負責等特征都不符合中國的國情。


而信產(chǎn)部不少官員也傾向于將電信管理局從信產(chǎn)部分拆出
去，專司監(jiān)管功能，因為“這樣既能達到政策制定和監(jiān)管的分離，也最大限度地避免機構(gòu)調(diào)整所帶
來的震動?！?br />

但國務院發(fā)展研究中心的一位專家則強調(diào)，通過對信產(chǎn)部
的改革不僅要達到規(guī)范市場的作用，還要從大電信角度加以考慮，即必須解決“三網(wǎng)合一”的問
題，否則不過是通過一次小的機構(gòu)改革來回避根本的問題。


“但無論如何，最終的結(jié)果都是要將現(xiàn)在的信產(chǎn)部改造成
一個高效、公正、廉潔的監(jiān)管機構(gòu)?！备呤篱f。


加速《電信法》出臺


一個值得關(guān)注的問題是，在進行改革之前，信產(chǎn)部如何在[!--empirenews.page--]
現(xiàn)有架構(gòu)和人員不變的情況下，來滿足競爭性市場對于監(jiān)管的需求。


去年12月，信息產(chǎn)業(yè)部副部長張春江曾出面表示，信息產(chǎn)
業(yè)部2003年將加強對電信企業(yè)的監(jiān)管，并將這一工作作為整頓和規(guī)范電信市場經(jīng)濟秩序的重中之
重。信產(chǎn)部也組成了數(shù)個政策課題組，負責制定網(wǎng)間結(jié)算成本的新模式及準確測算國內(nèi)的電信成
本。


但就在外界開始重新審視信產(chǎn)部對電信市場的監(jiān)管尺度之
時，又從北京、上海傳來中國網(wǎng)通和電信違規(guī)鋪建小靈通網(wǎng)絡的消息，而聯(lián)通廣州分公司的經(jīng)銷商
也以促銷方式進行手機單向收費，國內(nèi)電信市場再度陷入“四國”混戰(zhàn)的局面。


摩根士丹利最近的一份報告顯示，如果國內(nèi)的電信監(jiān)管環(huán)
境依舊保持高度不透明，新移動牌照發(fā)放所引發(fā)的更加激烈的市場競爭將會給海外上市的國內(nèi)電信
運營商帶來災難性的后果。



信產(chǎn)部電信管理局的一位官員認為，在電信監(jiān)管機構(gòu)
完成改革之前，想要扭轉(zhuǎn)市場混亂的局面，唯有加速《電信法》的出臺?，F(xiàn)有的《電信條例》在
2000年公布實施，雖然《電信條例》明確了信息產(chǎn)業(yè)部的電信主管地位，但由于只是行業(yè)法規(guī)，
因此嚴重影響了信產(chǎn)部的權(quán)威性。


這位官員舉例說，證監(jiān)會的權(quán)威性很大程度上依賴于《證
券法》，《電信法》出臺后信產(chǎn)部便擁有了威懾四方的尚方寶劍，而不是像現(xiàn)在這樣對于違規(guī)操作
的運營商只能依據(jù)《電信條例》處罰幾萬塊錢了事?！半娦殴芾砭謱τ谑袌龅谋O(jiān)管也將從目前的
‘事后監(jiān)管’逐漸向‘事前監(jiān)管’過渡?！彼f。


《電信法》目前已經(jīng)起草完畢，按程序在報國務院常務會
議通過后，還將提請全國人大常委會審議，最快也要到明年才能出臺。因此，外界推測，在這段時
期，信產(chǎn)部新一屆領(lǐng)導班子可能會出臺一些管理條例和地方性法規(guī)用以劃范市場。



》摘自　21世紀