對于壟斷與反壟斷，余暉是一個有道行的人，但是這個慣
看電信業(yè)秋月春風的人卻說，草案明年能否提交全國人大討論，本人并不樂觀。他為什么感到不樂
觀呢？


10月30日，電信法起草工作小組召集部分專家咨詢委員會
委員舉行立法情況通報會，并向28位專家發(fā)出最后一次意見征求稿，此次征求意見后，“信息產(chǎn)業(yè)
部計劃提請2004年全國人民代表大會審議”此案。


這意味著歷經(jīng)五載風雨的《電信法(草案)》(以下簡稱“草
案”)的框架塔建完畢，進入收官階段。


這一備受矚目的草案究竟能于何時正式出臺？其法律結(jié)構(gòu)
如何？相關(guān)規(guī)定能否解決當前電信產(chǎn)業(yè)的問題？本報為此專訪了電信法立法專家咨詢委員會成員、
中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員余暉。


法律結(jié)構(gòu)趨向合理


記者：在信息產(chǎn)業(yè)部部長王旭東掛帥電信法起草領(lǐng)導(dǎo)小組
后，立法的步伐著實加快。這是您拿到的第幾稿？還要經(jīng)過哪些程序？您預(yù)計電信法何時出臺？


余暉：這應(yīng)該是目前為止的最后一稿，征求完專家咨詢委
員會的意見，待部分細節(jié)敲定之后，信息產(chǎn)業(yè)部會將草案提交至國務(wù)院法制辦，供相關(guān)部委討論。


10月30日的專家通報會，是信息產(chǎn)業(yè)部第二次向?qū)＜易稍?br />委員征求意見。應(yīng)該說，這一稿與電信法起草工作組2001年10月形成的第一稿相比，在較好地吸
納了前一次專家提出的意見和起草小組近兩年的研究和業(yè)內(nèi)討論的基礎(chǔ)上，有了較大的改進。


記者：專家咨詢委員會由哪些人組成？


余暉：電信法立法專家咨詢委員會共有28個專家委員，主
要是由電信技術(shù)、法學家、經(jīng)濟學家組成以及部分信息產(chǎn)業(yè)部的官員，沒有其他相關(guān)部門的官員參
加。這仍然是一種部門立法加專家參與的模式。


記者：起草的基本思路是什么？


余暉：草案第5條作了原則性規(guī)定：“電信業(yè)的監(jiān)督管理遵
循保護有效競爭、優(yōu)化資源配置，依法監(jiān)管和公開、公平、公正的原則。”其主要目的是打破壟
斷、公平競爭、優(yōu)化配置、加強監(jiān)管。


記者：與第一稿相比，其進步體現(xiàn)在什么地方？


余暉：兩年前的那一稿比較突出的問題是，法律結(jié)構(gòu)明顯
不平衡，諸如三網(wǎng)融合、監(jiān)管體系等重在問題沒有涉及，而無線電管理的內(nèi)容占了很大的篇幅。


今年的這個草案最大的進步，就是對互聯(lián)互通、監(jiān)管體
制、普通服務(wù)以及電信資費的分類和決定程序等，都有比較明確的規(guī)定，使這部法律的結(jié)構(gòu)相對完
善。我個人基本贊同這個法律草案的結(jié)構(gòu)。


記者：草案目前的法律結(jié)構(gòu)具體如何？有何特點？


余暉：草案共分為14章，第2到第12章分別為電信業(yè)務(wù)許
可、電信網(wǎng)間互聯(lián)、電信資源、電信資費、用戶權(quán)益保護、電信普遍服務(wù)、電信規(guī)劃與建設(shè)、電信
業(yè)無線電管理、電信標準與電信設(shè)備進網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、電信監(jiān)管機構(gòu)。


與《電信條例》相比，除了堅持采用國際電聯(lián)的“電信”
概念，即“利用有線、無線的電磁系統(tǒng)或者光電系統(tǒng)，傳送、發(fā)射或者接收語音、文字、數(shù)據(jù)、圖
像以及其他任何形式的信息的活動”外，該草案尤其對電信網(wǎng)間互聯(lián)、電信普遍服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)與信息
安全和電信監(jiān)管機構(gòu)進行了詳細的規(guī)定。


記者：主要調(diào)整的是哪幾方面的關(guān)系？


余暉：主要調(diào)整的是兩大方面的四種關(guān)系：電信管制部門
與相關(guān)主管部門的關(guān)系、電信管制部門與電信企業(yè)之間的關(guān)系，這兩種屬于行政法律關(guān)系，是電信
管制法調(diào)整的范圍，也是各國電信立法的重點；電信企業(yè)之間的關(guān)系、電信企業(yè)與用戶之間的關(guān)
系，這后兩種關(guān)系屬于民事法律關(guān)系，是民商法調(diào)整的范圍，但需要專業(yè)化的電信管制機構(gòu)進行準
司法性質(zhì)的協(xié)調(diào)。如網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，既涉及網(wǎng)間費用的結(jié)算和調(diào)整，也涉及反壟斷的問題，在網(wǎng)
絡(luò)規(guī)模差異較大和反壟斷機構(gòu)缺乏的條件下，的確需要專業(yè)化的監(jiān)管。


記者：電信立法規(guī)劃始于1998年九屆人大常委會，但至今
尚未出臺，障礙在哪里？


余暉：在所有壟斷產(chǎn)業(yè)里，電信產(chǎn)業(yè)的改革啟動最早，市
場化至今已經(jīng)10年了，基本形成了寡頭壟斷(移動)、壟斷競爭(固話和長途)和充分競爭(互聯(lián)網(wǎng))
的市場結(jié)構(gòu)。大家都認為電信法應(yīng)該早點出臺，但近兩年國際電信市場上出現(xiàn)了一些非行政性的因
素，比如說三網(wǎng)融合、互聯(lián)網(wǎng)泡沫、3G拍賣等，信息產(chǎn)業(yè)部作為主管部門想看一看、等一等。另
外，在全業(yè)務(wù)管理、電信投資、電信資費、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容與安全等方面，相關(guān)行政部門之間尚未達成監(jiān)
管權(quán)力的重新分配，也是電信法難以出臺的主觀因素。


記者：電信行業(yè)跟各個層面的聯(lián)系都很緊密，但目前該法
的起草還是處于封閉狀態(tài)。根據(jù)您的判斷，信息產(chǎn)業(yè)部為什么不愿意公開草案的內(nèi)容？


余暉：周其仁教授和我部曾經(jīng)向起草組提過類似問題，但
至今沒有實現(xiàn)向外界公開。電信立法是相關(guān)部門之間權(quán)力分配的過程，而部門立法的傳統(tǒng)顯然難以
協(xié)調(diào)部門之間的利益關(guān)系，這種協(xié)調(diào)是在國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)部完成的，起草部門自然不便公開。


如果在向國務(wù)院其他相關(guān)部委征求意見的過程中，能夠較
快取得共識，明年是有可能提交人大討論的，對此我本人并不樂觀。


但是，法律不僅要解決部門間的權(quán)力分配，更重要的是建
立一個有序競爭的市場，實現(xiàn)企業(yè)和消費者利益的最大化。因此，立法公開能夠保證企業(yè)和消費者
的參與權(quán)，制約行政權(quán)力的濫用，同時它也是法律宣傳的最好手段。我接受您的采訪，正是從這一
角度出發(fā)的。專家理應(yīng)中立，何況他本身也有知識結(jié)構(gòu)的欠缺。


監(jiān)管權(quán)再分配與信產(chǎn)部去留


記者：電信法需要調(diào)整哪些部門的利益關(guān)系？


余暉：電信立法的過程，也是監(jiān)管權(quán)力的再次分配。電信
立法涉及很多的部門利益，比如國家發(fā)改委的投資審批權(quán)和價格管理權(quán)；另外，此次將網(wǎng)絡(luò)傳輸聲
像納入到草案中，涉及近年來爭執(zhí)不決的三網(wǎng)融合問題；還有反不正當競爭和反壟斷，這是國家工[!--empirenews.page--]
商行政管理總局和未來反壟斷的管轄范圍。此外，還有國有資產(chǎn)的管理問題，外資進入的審批問
題，又涉及到國資委和商務(wù)部。因此，監(jiān)管權(quán)的橫向調(diào)整非常復(fù)雜和困難。


記者：2001年9月27日，《電信管理條例》出臺之時，信息
產(chǎn)業(yè)部和國家廣電總局就為“電信”的定義有一番爭論。有人認為，要解決好三網(wǎng)融合，主要在于
兩個部門的利益協(xié)調(diào)。


余暉：對。因為所謂三網(wǎng)融合的概念，就是在基礎(chǔ)電信服
務(wù)商的傳輸網(wǎng)絡(luò)上，同時提供語音、文字、圖像和數(shù)字等信息服務(wù)，不管是現(xiàn)在的南北電信、中國
移動、中國鐵通以廣電，它們都可傳輸所有的電信信息，它們之間是一種在互聯(lián)互通基礎(chǔ)上的數(shù)網(wǎng)
競爭的關(guān)系，而并非是說將所有的信息傳輸都歸到一個網(wǎng)絡(luò)上。


這自然要牽扯到全國最大的網(wǎng)──廣電網(wǎng)。但廣電網(wǎng)的雙
向傳輸問題還沒有完全解決，廣電一直強調(diào)向它開放電信業(yè)務(wù)，卻不向電信開放廣播電視業(yè)務(wù)，作
為主管電信的信息產(chǎn)業(yè)部顯然難以接受這一點，所以雙方的矛盾是必然的。


記者：監(jiān)管權(quán)是橫向配置，是不是意味著只有一個機構(gòu)對
電信領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管權(quán)？這個機構(gòu)的特殊之處在哪里？


余暉：監(jiān)管層面橫向組合，這在草案中也得到了體現(xiàn)，比
如價格管理、頻譜資源和號碼資源管理、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理等等。


從國外經(jīng)驗來看，確實只是一個部門來管所有的電信業(yè)
務(wù)。但是中國的情況比較獨特。如我們有綜合的價格管理部門、有特殊的投資審批部門、有非行政
的內(nèi)容審查機構(gòu)、有主管龐大國有資產(chǎn)的專門機構(gòu)，但卻沒有專門的反壟斷機構(gòu)。一個本該統(tǒng)一的
電信市場，因此被不同的監(jiān)管機構(gòu)分割管理著。這顯然是不合理的。如何橫向地整合這些權(quán)力，盡
量集中監(jiān)管權(quán)，應(yīng)該說這個草案做了很大的努力。如互聯(lián)互通管制，實際上是反壟斷機制的一種替
代；互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容管制，實際上是在缺乏新聞法的情況下，通過電信監(jiān)管機構(gòu)對行政許可合約的安
排來實現(xiàn)的。但價格和投資準入的權(quán)力依然被分割。這些制度上的權(quán)宜之計，皆我國國情使然，也
是中國難以建立一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)的原因所在。


記者：那么，草案對電信監(jiān)管委員會的設(shè)立將起到什么作
用？電信監(jiān)管委員會將在什么時間成立呢？


余暉：目前的電信監(jiān)管局是信息產(chǎn)業(yè)部的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。
一旦這個法律出臺，它會產(chǎn)生一個獨立的電信監(jiān)管委員會。這跟電監(jiān)會成立不一樣。電監(jiān)會成立時
電力法沒有修改，而電信監(jiān)管委員會可能是我國第一個因法而設(shè)的監(jiān)管機構(gòu)。


記者：電信監(jiān)管委員會成立之后，信息產(chǎn)業(yè)部的去留如何
解決？因為把電信業(yè)發(fā)展的未來規(guī)劃也納入這一草案，實際上是承接了目前信息產(chǎn)業(yè)部的功能。此
外，電信行業(yè)的標準制定權(quán)問題如何解決？


余暉：信息產(chǎn)業(yè)部目前管理的是電子工業(yè)、電信設(shè)備和電
信服務(wù)產(chǎn)業(yè)，前兩類產(chǎn)業(yè)都屬于競爭性產(chǎn)業(yè)，沒有必要進行諸如準入、價格等方面的監(jiān)管，所謂的
產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，也屬于發(fā)改委職能范圍，因此，在電信監(jiān)管機構(gòu)獨立出來、直屬國務(wù)院
之后，信息產(chǎn)業(yè)部也就沒有必要存在了。按照國際慣例，電信標準不應(yīng)該由政府來做，可以移交給
相關(guān)的行業(yè)協(xié)會。當然，電信監(jiān)管機構(gòu)也不應(yīng)該攬過來。


記者：業(yè)界有擔心，電信監(jiān)管委員會的成立會不會是“換
湯不換藥”？


余暉：這就涉及到監(jiān)管機構(gòu)的獨立性問題。我們認為，一
個監(jiān)管機構(gòu)要保持獨立性，必須具備兩個條件：一是跟被監(jiān)管企業(yè)徹底脫鉤，它們之間不能存在諸
如產(chǎn)權(quán)和人事方面的關(guān)系；二是要跟政府的政策部門保持一定的距離，不能夠因為國有資產(chǎn)的保
值、增值目標，而對國有電信企業(yè)進行照顧，歧視非國有企業(yè)。只有保持獨立性，才會有權(quán)威性和
公正性。


希望電信監(jiān)管機構(gòu)不要走證監(jiān)會的老路。


互聯(lián)互通有望解決


記者：在政府與企業(yè)之間的關(guān)系上，草案作了哪些規(guī)定？


余暉：草案對電信企業(yè)重新劃分，還對申請審批程序、特
許經(jīng)營權(quán)、電信資源拍賣等規(guī)定了相應(yīng)的程序。基本與新出臺的《行政許可法》保持了一致。


記者：從去年開始，在各大電信運營商之間，無論是固話
網(wǎng)這間，移動網(wǎng)之間，還是移動網(wǎng)與固話網(wǎng)之間，都頻頻出現(xiàn)互聯(lián)不暢的問題。甚至在河南鶴壁、
四川遂寧、河北唐山等地的電信商之間還先后發(fā)生砍斷電纜，造成通信中斷等惡性事件。草案對此
有無相關(guān)規(guī)定？


余暉：草案第3章共15條對電信網(wǎng)間互聯(lián)作了詳細的規(guī)定，
主要內(nèi)容包括：互聯(lián)原則、互聯(lián)規(guī)程、互聯(lián)協(xié)議、信息保密、互聯(lián)轉(zhuǎn)接、設(shè)備功能變更、互聯(lián)質(zhì)量
和技術(shù)要求、互聯(lián)費用與結(jié)算、互聯(lián)爭議解決、互聯(lián)實施中的禁止性行為、應(yīng)急通信互聯(lián)等內(nèi)容。
如果執(zhí)法有效的話，應(yīng)該能夠促進互聯(lián)互通。


記者：互聯(lián)互通的難點在何處？


余暉：在互聯(lián)互通方面，要求網(wǎng)絡(luò)運營商在利益不受到損
害的前提下強制互聯(lián)互通。利益不受損害是什么意思呢？就是說網(wǎng)與網(wǎng)之間結(jié)算的時候，涉及互聯(lián)
雙方的分成比便是多少。如果比例不公平的話，互聯(lián)一方會受到損害。企業(yè)當然不愿互聯(lián)。像中國
電信有很多消極互聯(lián)的做法，實際上是跟這個有關(guān)的。因為它是個大網(wǎng)，別人都是小網(wǎng)。大網(wǎng)的網(wǎng)
絡(luò)規(guī)模效應(yīng)更大，是因為它們的網(wǎng)絡(luò)沉淀成本更大。所以大網(wǎng)與小網(wǎng)互聯(lián)時，后都應(yīng)該將收入的大
部分轉(zhuǎn)給前者，否則前者就沒有辦法彌補其成本了。


而以往這個比例一直沒有確定下來，信息產(chǎn)業(yè)部目前已經(jīng)
完成網(wǎng)間結(jié)算的方案研究，這為解決互聯(lián)互通問題提供一個很好的依據(jù)。


記者：這樣就顯出了電信監(jiān)管機構(gòu)的重要性。


余暉：對，在這個管制機構(gòu)里面應(yīng)該有一個相關(guān)的行政裁
決部門，由技術(shù)和經(jīng)濟專家構(gòu)成。它在知識結(jié)構(gòu)方面當然比反壟斷機構(gòu)和法院更有優(yōu)勢。


在電監(jiān)會處理用戶偷電、欠費、破壞公共設(shè)施以及醫(yī)療機
構(gòu)監(jiān)管部門處理醫(yī)療糾紛和醫(yī)療事故鑒定方面，都有類似的做法。[!--empirenews.page--]


第二類電信與消費者可獲的利益


記者：此次草案提出“第二類電信業(yè)務(wù)”概念，意味著什
么？符合第二類電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的條件是什么？


余暉：草案中是這樣定義第二類(A種)電信業(yè)務(wù)的，“租用
電信傳輸?shù)仍O(shè)施提供電信服務(wù)的業(yè)務(wù)”。經(jīng)營者的條件也作了五條規(guī)定：(一)主要投資者(股東)
具有企業(yè)法人資格；(二)技術(shù)方案符合國家規(guī)定的技術(shù)標準；(三)有與從事經(jīng)營活動相適應(yīng)的資
金和專業(yè)人員；(四)有必要的場地和設(shè)施；(五)國家規(guī)定的其他條件。


提出這一概念是因為目前我國的電信網(wǎng)絡(luò)資源既異常豐富
又浪費嚴重，我們是在條塊分割的情況下建立起來的網(wǎng)絡(luò)，沒有哪一個國家有我們這么大的網(wǎng)絡(luò)資
源。第二類電信服務(wù)的合法化可能把潛在的市場資源充分調(diào)動起來。


比如說廣電、電力、軍隊、石油的專業(yè)電信網(wǎng)絡(luò)，大部分
都閑置著，這為第二類電信企業(yè)進入電信領(lǐng)域提供了廣泛的競爭性資源。這是應(yīng)該極力提倡的。電
信產(chǎn)業(yè)基本上是所有的環(huán)節(jié)都可以充分競爭的，向第二類電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供網(wǎng)絡(luò)出租，實際上可
能導(dǎo)致第一類擁有傳輸網(wǎng)絡(luò)的電信服務(wù)運營商之間的資源競爭。


記者：作為電信用戶的企業(yè)和消費者，會從此次立法中得
到什么實惠？


余暉：通過立法建立一個獨立而公正的電信監(jiān)管機構(gòu)，有
效地執(zhí)行互聯(lián)互通規(guī)則，并逐步打破壟斷，取消政府定價，讓市場自動調(diào)節(jié)資源配置，是該草案最
大的亮點。


作為電信用戶的企業(yè)和消費者，自然能夠從未來更有序競
爭的電信市場中獲得空前的利益。這些在草案中更細致的價格決策程序和號碼跨網(wǎng)攜帶的規(guī)定中也
得到了體現(xiàn)，此外還對普遍服務(wù)作出詳細規(guī)定。


記者：草案如何解決普遍服務(wù)問題？


余暉：特殊貧困地區(qū)和貧困居民平等獲得基本電信服務(wù)，
是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)。與以往由壟斷性基礎(chǔ)電信運營商提供普遍服務(wù)的做法不同，該草案對
競爭性電信市場實現(xiàn)普遍服務(wù)，明確提出了“普遍服務(wù)基金”的方法，即從所有電信服務(wù)企業(yè)的收
入中，提取不同比例的普遍服務(wù)基金，然后采取政府招標采購形式，補貼中標電信企業(yè)直接向特定
人群提供特定的必需性的電信服務(wù)。


當然，基金的收繳、使用招標和監(jiān)督使用等具體的問題同
樣很復(fù)雜，是未來的電信監(jiān)管機構(gòu)必須面臨的一種嚴峻的挑戰(zhàn)。



摘自《南方周末》