外資并購進入中國的“安檢門”正在加快搭建。

本報獲悉，繼日前發(fā)布《建立外國投資者并購境內企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》后，商務部外資司目前正在進一步討論制定關于此規(guī)定的操作實施細則和規(guī)程。

據(jù)商務系統(tǒng)知情人士透露，根據(jù)目前對細則安排的內部討論意見，我國可能將建立類似于美國海外投資委員會(CFIUS)的組織，旨在管理外資并購安全的國家安全審查機制也將推出。

在此機制下，將可能設立一個有國務院多個相關部委局和一些重要行業(yè)協(xié)會參加的、類似“部際聯(lián)席會議”的安全審查機構。安全審查機制的執(zhí)行標準，將以行業(yè)和資金規(guī)模作為雙重參考。

“有可能列出一份戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)的清單。這份清單包含了很多行業(yè)，同時劃分也很細。”商務系統(tǒng)一位參與細則討論的知情人士表示，有關需要進行并購安全審查的行業(yè)領域、金額范圍等標準，都將在商務部正在制定的實施細則中得到解決。

多個部委行協(xié)參與聯(lián)席審查

據(jù)了解，早在2009年初，《國家安全審查機制方案》就已基本完成。但由于時值國際金融危機爆發(fā)，全球經(jīng)濟形勢尚未明朗，該方案被擱置下來。

在今年1月的全國商務工作會議上，商務部部長陳德銘提到將“創(chuàng)新利用外資管理模式”，“將外資準入管理與經(jīng)營者集中反壟斷審查、外資并購安全審查有機結合起來，依法保護國內產業(yè)安全。”

這是商務部首次把“依法保護國內產業(yè)安全”寫入年度工作報告中的利用外資部分中。

據(jù)記者了解，我國建立國家產業(yè)安全審查機制，將參照美國辦法，建立所有相關部門參與的外資審查機構，根據(jù)我國情況制定細則。

根據(jù)外資并購制度規(guī)定，安全審查的范圍包括：外國投資者并購境內軍工及軍工配套企業(yè)，重點、敏感軍事設施周邊企業(yè)，以及關系國防安全的其他單位；外國投資者并購境內關系國家安全的重要農產品、重要能源和資源、重要基礎設施、重要運輸服務、關鍵技術、重大裝備制造等企業(yè)，且實際控制權可能被外國投資者取得。

“與前幾年媒體廣泛使用的‘經(jīng)濟安全’概念不同，這里使用了國家安全和國防安全兩個概念。而且比較具體規(guī)定了涉及國家安全的6個領域。” 北京新世紀跨國公司研究所所長王志樂說。

他表示，有了比較明確的規(guī)定，可以防止把一般領域的企業(yè)間的重組并購動輒上升為國家安全，混淆企業(yè)利益博弈與國家安全的關系。

目前，商務部內部正在就規(guī)定的實施細則進行討論。據(jù)參與討論的商務系統(tǒng)人士透露，安全審查重點鎖定“涉及國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)和關鍵領域內”，包括國防敏感工業(yè)部門(裝備類、戰(zhàn)略高科技類)、基礎及壟斷型產業(yè)(礦產、電網(wǎng)、鐵路、電信、公用設施、物流、農業(yè)等)；行業(yè)主導或骨干企業(yè)(市場份額、技術品牌重要性)；外商投資背景審查(是否受政府控制)；投資對本國市場壟斷的可能性；對本國環(huán)境生態(tài)或居民健康的危害等。

在此機制下，將會出現(xiàn)一個類似于“部際聯(lián)席會議”的機構——包括國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、商務部、國防科工委、科技部、農業(yè)部、國資委、銀監(jiān)會、國家工商總局以及稅務總局等多個部委和一些重要的行業(yè)協(xié)會都將納入其中。

由于美國海外投資委員會的調查屬于機密事務，它并不一定會向有關企業(yè)透露自己調查的具體方向，調查對象亦無法在法庭上挑戰(zhàn)該委員會的決定。

目前尚不清楚我國未來的聯(lián)席委員會審查將以何種方式展開，但據(jù)商務系統(tǒng)人士透露，可以確知的是，安全審查與反壟斷的調查將是互相獨立的，后者對外資并購的審查主要是集中在并購行為對產業(yè)競爭的影響層面，而非國家或產業(yè)安全。

根據(jù)有關機制設計，商務部將負責受理外商投資企業(yè)并購國內企業(yè)的安全審查的申請，在受理這些申請之后向部際安全審查的聯(lián)席會議，提請審查，并執(zhí)行相關的審查決定。

審查將參考行業(yè)和資金規(guī)模

在《建立外國投資者并購境內企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》發(fā)布后，業(yè)界面臨一些困惑。

“如何區(qū)別《反壟斷法》中的合并控制審查與《規(guī)定》中的安全審查，是有待澄清的問題，因為理論上存在同時面對兩種審查的可能。”歐盟商會競爭子工作組主席Francois Renard在2月日發(fā)給本報記者的郵件中表示：

2009年7月，商務部對《關于外國投資者并購境內企業(yè)的規(guī)定》進行修改，刪除第五章“反壟斷審查”，而對經(jīng)營者集中申報標準的相關問題，以我國反壟斷法和《國務院關于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》為依據(jù)。

這次出臺的規(guī)定，又提出并購安全審查。

曾任商務部跨國研究中心主任的王志樂對此給出的解釋是：不管外資還是內資企業(yè)，都有搞壟斷破壞市場秩序的可能，甚至連國有企業(yè)、政府都有可能壟斷，《反壟斷法》解決的是此類問題，從性質到范圍，與《規(guī)定》都是不同的。

此外，據(jù)本報了解，未來國家安全審查機制的執(zhí)行標準，將可能以行業(yè)和資金規(guī)模雙重為參考。

“有可能列出戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)的清單，但由于行業(yè)之間差異性很大，所以達到多少金額、占市場比例多少需要接受審查，不能一概而論。”上述參與細則討論的知情人士告訴記者，這份清單根據(jù)國際慣例是不需要對外公開的，包含了很多行業(yè)進去，同時劃分也很細。

不過本報獲悉，目前正在修訂的第五版《外商投資產業(yè)指導目錄》，將與安全審查清單有一定的相關性。這份《目錄》旨在進一步優(yōu)化外商在中國投資的結構，最快可在今年內出臺。

其中鼓勵類的行業(yè)主要包括：新能源、新材料、生物醫(yī)藥、高端制造業(yè)、信息產業(yè)等領域。此外，鼓勵跨國公司在中國設立研發(fā)中心和延伸產業(yè)鏈。

對此，F(xiàn)rancois Renard表示， “自去年6月《關于建立外國投資者并購境內企業(yè)安全審查制度》的草案公布以來，許多問題已經(jīng)得到解決，然而《通知》仍然引發(fā)了一些擔憂，例如對于行業(yè)的定義過于寬泛。”

圍繞清單產生的另一個焦點，是需要審查的金額范圍。據(jù)參與內部研討的人士透露，圍繞并購金額與國家安全的關系，引發(fā)了不少爭論。

“由于每個行業(yè)的大小不同，特點也不一樣，很難精準地判斷一個并購案金額達到多少就影響國家安全了，而且行業(yè)的情況是變動的，但是標準難以隨著行業(yè)的變化而變化。”一位參與研討的人士告訴記者。[!--empirenews.page--]

此外，每一個行業(yè)的階段性情況也不同。

“在行業(yè)發(fā)展初期，需要并購，讓外資整合整個行業(yè)，這時是應該鼓勵的；而在行業(yè)的發(fā)展成熟期，比如3－5家企業(yè)就占了整個行業(yè)的70%－80%，就不應該再鼓勵了。”商務部研究院跨國經(jīng)濟研究中心主任何曼青說。

而且按照現(xiàn)行規(guī)定，3000萬元以下的外資并購項目，審批權已經(jīng)下放到地方，需要新的規(guī)定把他們納入這一機制之中。

因此，關于需要進行安全審查的并購案的金額范圍，目前商務部內部尚未達成明確意見。

外資填補4萬億重組資金缺口

2003年前后，外資并購在我國一度占FDI投資5%。之后，隨著跨國公司開始并購我國戰(zhàn)略產業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)，國家經(jīng)濟安全問題引起各方關注。從2006年起，外資財團在中國市場的并購工作遭遇越來越多的阻力。

IBM2008年6月發(fā)布的《全球CEO調查報告》表明，受訪的全球1130位CEO中，僅24%的人傾向于在中國市場上采用并購以實現(xiàn)增長。

據(jù)王志樂介紹，與全球跨國并購相比，我國外資并購總額還相當?shù)汀?004年到2009年，我國實際使用外資總額約4900億美元，其中外資并購總額僅有90億美元。外資并購占外商投資總量不到2%。遠遠低于全球平均水平。

“中國現(xiàn)有國企40多萬家，實現(xiàn)產權結構多元化，進行資產重組至少需要4萬億元，如此巨大的資金缺口，靠國內的非國有企業(yè)投資顯然滿足不了，外資并購是一支需要借助的力量。”何曼青說。

國內輿論對外資并購的擔憂，主要指向兩種結果：一是外資并購以消滅國內競爭對手，獲取國內市場份額甚至壟斷為目的；二是外資把并購企業(yè)轉變?yōu)槠湎聦僖患?ldquo;既沒有知識產權，也沒有核心技術”的加工企業(yè)。

而這兩種可能性，都將被納入正在搭建的安全審查系統(tǒng)的審查范圍內。

在這一系統(tǒng)搭建完成后，外資進入中國并購將經(jīng)過三道門檻：一是《外商投資產業(yè)指導目錄》下的產業(yè)準入門檻；二是《反壟斷法》針對市場集中度的審查。三是安全審查。

部分專業(yè)人士相信，隨著我國外資并購法規(guī)的不斷完善與并購環(huán)境的優(yōu)化，中國將會迎來如同美國在20世紀90年代那樣的跨國并購熱潮，成為亞洲乃至世界最大的并購中心之一。

“中國的吸收外資中97%是以綠地直接投資實現(xiàn)的，并購只占到3%，也許今后可能會是8%、10%的速度發(fā)展上去，中國市場吸收外資并購會越來越多。”商務部發(fā)言人姚堅在2月17日表示。