何廷潤/文

21ic通信網訊，8月17日，國務院正式發(fā)布了“寬帶中國”戰(zhàn)略及其實施方案，并提出了令人鼓舞的發(fā)展目標，這是中國寬帶發(fā)展的“里程碑”。目標已經確定，號角已經吹響，需要加快推進“寬帶中國”戰(zhàn)略的落實。其中，頻譜路線圖就是落實“寬帶中國”戰(zhàn)略的重要一環(huán)，而且是難度頗大的一環(huán)，難就難在隱藏在頻譜資源背后的利益之爭難以協調，而在協調中又缺乏以立法為基礎的決策依據。

1、制定與執(zhí)行“頻譜路線圖”需打破己有利益格局

匆庸諱言，頻譜路線圖的出臺與執(zhí)行必然是打破己有利益格局，重新建立利益新格局的過程。以美國為例，2010年3月，美國FCC向國會提交《國家寬帶計劃》，指出在未來10年內，將500MHz頻譜轉用于寬帶接入，并在5年內需要300MHz頻譜轉用于移動業(yè)務。其中，300MHz頻譜資源的重新配置中，120MHz來自廣播電視釋放的頻譜，占了大頭，其利益矛盾也很尖銳。因此，FCC計劃將從廣播電視公司收回的120MHz頻譜重新拍賣，并將拍賣所得在所有自愿上交頻譜的廣播電視公司之間分享，而且FCC還將承擔因交出頻譜，以及頻譜變動所導致的設備更新維護費用。由于FCC的新方案讓電視臺歸還以往免費獲得的頻譜時可以得到資金援助，這也讓美國通信行業(yè)極為不滿。即使如此，仍然受到電視行業(yè)的激烈阻撓，美國2011NABSHOW(美國廣播電視設備展年會)主席公開批評了美國政府的無線寬帶建設計劃，聲稱“為了解決城市地區(qū)無線帶寬不足，為何強加給地方電視臺諸多不便呢？” 其實，從2009年6月美國模擬電視信號停播，開始全面向數字廣播過渡就遭遇到NAB強烈阻抗，使得美國國會與FCC不斷對過渡期進行延期。

我國頻譜路線圖可能涉及的頻譜也會在彼此利益的調整中，經受艱難博弈的考驗。也以“數字紅利”頻譜為例，由于至今尚未確定廣播電視模/數轉換以及模擬電視信號停播的具體時間，這使頻譜路線圖的制定和推進增加了很大難度。其實，廣電與通信業(yè)利益博弈的早己開始，期望在“寬帶中國”戰(zhàn)略指引下加快利益調整的步伐，否則可能在“寬帶中國”戰(zhàn)略進入優(yōu)化升級階段（2016年~2020年），“數字紅利”頻譜的釋放仍然停留在議論階段。

2、國家級政策法令是“頻譜路線圖”的基石

“寬帶中國”戰(zhàn)略是國家級的發(fā)展戰(zhàn)略之一，因此，頻譜路線圖的出臺與執(zhí)行也必然以國家級的政策法令為依據。仍以美國為例，早在2009年1月美國眾議院通過的《2009美國復蘇與再投資法案》（AmericanRecoveryandReinvestment Act of 2009）中，就指示美國聯邦通信委員會(FCC)制定一份國家寬帶計劃，在未來十年使頻譜分配和使用具有更大的透明度。2010年3月，美國FCC向國會提交《國家寬帶計劃》。2010年6月，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《釋放無線寬帶革命》計劃，要求NTIA(美國國家電信與信息管理局)與FCC合作，在未來10年內將500MHz頻譜轉用于固定和移動無線寬帶。2010年10月，美國商務部發(fā)布《將500MHz頻譜用于無線寬帶的計劃與時間表》，確定了大約2200MHz候選頻段、協調時間表以及相應的激勵措施。由上可見，美國寬帶戰(zhàn)略頻譜路線圖是以國會立法和總統(tǒng)簽署頻譜法令為基石而逐步推進與落實，也為頻譜路線圖實施中的利益協調奠定了法律基礎。

我國的寬帶戰(zhàn)略是以國務院《通知》的形式予以發(fā)布，而《通知》中僅在《政策措施》中明確國家無線頻譜路線圖，促進頻譜資源的高效利用，推動各種寬帶技術發(fā)展。我國在關于頻譜立法方面的欠缺，使解決頻譜路線圖中利益協調無法可依。當然，更缺少如美國奧巴馬總統(tǒng)簽署的《釋放無線寬帶革命》備忘錄的權威決策，這都會成為我國推進頻譜路線圖的重大障礙。

　　3、部際協調機制存疑

“寬帶中國”戰(zhàn)略中提出了一系列政策措施，確保實現我國寬帶網絡發(fā)展預期目標，其中包括“加強組織推動。國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等相關部門將成立“寬帶中國”戰(zhàn)略實施協調小組，加強橫向跨部委及縱向跨中央地方的組織協調，研究寬帶發(fā)展中的重大問題。”有專家解讀認為，有效的部際協調機制建立后，有關寬帶的各種既有難點將有望得以緩解或根除，而依據“戰(zhàn)略”制定的新政策也將得以更有效地執(zhí)行，會對我國寬帶發(fā)展帶來非常顯著的促進作用。當然，也包括頻譜路線圖實施中的利益協調和決策。

其實，在我國部際協調機制早己存在，至今在經濟改革、金融監(jiān)管、社會信用、社會救助、物流，乃至某個開發(fā)區(qū)建設都建立了部際協調機制，成為凡涉及多部門利益事項協調的最優(yōu)選擇。但是，部際聯席會議制度也存在固有缺陷，包括：其一，“聯席”的部委在觸及自身利益的改革時，是否仍能大力推動；其二，參與“聯席”的部門固然能夠在一些改革議題上提出改革方案，參與頂層設計，但這種設計能否與民意相結合；其三，聯席會議制度重在推動改革，越是通往改革的深水區(qū)，越有可能觸及政府機構的利益。改革是利益的調整，當這種調整觸及相關政府機構的自身利益時，他們是否還有動力與熱情予以推動。

仍以釋放“數字紅利”頻譜為例。在全球達成共識并加快頻譜釋放轉移的形勢下，廣電部門仍明言將我國電視模/數轉換時間推延至2020年，而在“寬帶中國”戰(zhàn)略中，有關2020年目標里有“國民充分享受寬帶帶來的經濟增長、服務便利和發(fā)展機遇”的描述，也是“寬帶中國”戰(zhàn)略進入優(yōu)化升級階段。如果此時才開始確定“數字紅利”頻譜的釋放，顯然與寬帶中國戰(zhàn)略的部署相悖。但是，如果此議題進入部際聯席會議，可能成為各方表述利益與觀點的平臺，而不是最終決策的出臺。

因此，對部際協調機制是否能解決頻譜路線圖實施中的利益協調與決策存疑，也在情理之中。但是，筆者但愿上述分析被現實的推進所否定，那將是全體頻譜使用者和管理者的福音。