即將召開的十八屆三中全會能否在國企改革上有所突破？

“雖然國有企業(yè)改革與發(fā)展已經(jīng)取得了巨大成就，但近年來深化國企改革的呼聲一直很高，關于國企改革的爭論從未平息過。”中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所黨委書記、副所長，國家社科基金重大項目《深入推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整研究》首席專家黃群慧研究員對本報分析。

黃群慧認為，未來國有企業(yè)改革的主要目標，絕不是通過國有企業(yè)私有化、民營化最終消滅國有企業(yè)，也不是僅僅圍繞國有資產(chǎn)保值增值建立激勵機制以追求國有資產(chǎn)自身發(fā)展壯大，而是如何建立有效的制度基礎保證國有經(jīng)濟追求“國家使命導向”的發(fā)展。

在他看來，當下的國有企業(yè)改革只停留在對國有經(jīng)濟的功能定位的整體認識階段，而還沒有細化到基于國有經(jīng)濟功能定位而對每家國有企業(yè)使命進行界定、進而推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組的具體操作階段，這難以實現(xiàn)不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力的目標 。

因此，黃群慧建議，將115家央企區(qū)分出公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性三類進行改革，為它們分別構造不同的治理機制。

“盈利性使命”與“公共政策性使命”沖突

《21世紀》：近年來，關于國有企業(yè)的效率以及是否存在“國進民退”問題，輿論爭議很大，甚至出現(xiàn)截然相反的觀點，究其根源還在于大家如何看待國有企業(yè)的定位。您認為，從國有企業(yè)定位的角度來看，為什么會出現(xiàn)上述爭論？

黃群慧：談國有企業(yè)的定位，首先需要談國有經(jīng)濟的功能。我們認為，經(jīng)過多年的摸索，我國國有經(jīng)濟的功能被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義制度的經(jīng)濟基礎和發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的主導作用。十五屆四中全會《決定》指出：“國有經(jīng)濟要控制的行業(yè)和領域主要包括：涉及國家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品和服務行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。”國有經(jīng)濟這種整體定位，是十分科學的，既滿足了市場經(jīng)濟共性要求，又滿足了社會主義市場經(jīng)濟體制的特性要求。

但是，對于每個具體的國有企業(yè)而言，上述整體功能定位會造成具體國有企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，國有企業(yè)要通過追求盈利性來保證自己的不斷發(fā)展壯大，從而實現(xiàn)主導地位。為此，國有企業(yè)就有動機尋求一切機會盈利，包括利用行政資源獲取壟斷地位、限制其他企業(yè)的進入，或者快速擴張、進入利潤率高而非關系國計民生的行業(yè)，等等。同時，國有企業(yè)人員還有理由追求市場化高水平的薪酬待遇。另一方面，國有企業(yè)要彌補市場缺陷，服務公共目標，這可能會要求犧牲盈利。這會使得國有企業(yè)陷入賺錢和不賺錢兩難的尷尬境界——不賺無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟的目標，賺了錢又被指責損害了市場公平和效率。

企業(yè)運行的邏輯是使命決定戰(zhàn)略，實際上，正是由于國有企業(yè)使命存在矛盾，引起了這些年國有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產(chǎn)能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關系國民經(jīng)濟命脈、改善民生、國家長遠發(fā)展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

《21世紀》：換句話說，國有企業(yè)存在“國家使命沖突”，是導致現(xiàn)階段國有企業(yè)眾多問題的深層次原因。

黃群慧：我國國有企業(yè)改革現(xiàn)在只停留在對國有經(jīng)濟的功能定位的整體認識階段，而還沒有細化到基于國有經(jīng)濟功能定位而對每家國有企業(yè)使命進行界定、進而推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組的具體操作階段，這難以實現(xiàn)不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力的目標。

為破解上述國有企業(yè)使命“整體與個體”的矛盾，應突破那種將國有企業(yè)看作“鐵板一塊”的認知觀念，引入分類治理的工作思路，根據(jù)企業(yè)使命、定位和目標的不同，確定差異化的國有企業(yè)治理思路，并據(jù)此思路，改革現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制，增強改革的動力。我們認為，新時期國有企業(yè)改革的基本思路應該是“精細化分類改革”，我國國有企業(yè)改革與發(fā)展應該進入“分類改革與治理”的新時期。

將115家央企分為三類監(jiān)管

《21世紀》：應該怎樣對國有企業(yè)進行具體分類？

黃群慧：具體來說，可以將國有企業(yè)分為三個大類，一是“公共政策性企業(yè)”，這類企業(yè)是國家保證實現(xiàn)社會公眾利益的一種手段和工具，其“國家使命”定位是彌補市場缺陷、以是否完成國家賦予的具體政策目標為核心考核指標的“公共政策”導向。這類企業(yè)數(shù)量有限，卻是未來國資管理的重中之重。

第二類是“一般商業(yè)性企業(yè)”，也就是人們常說的競爭性國有企業(yè)，其“國家使命”定位是以國有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標的“市場盈利”導向。量多面廣的國有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競爭度高的國有大中型企業(yè)，都屬于這類企業(yè)。這類企業(yè)完全是營利性企業(yè)，處于競爭性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣其生存和發(fā)展完全取決于市場競爭。

第三類是“特定功能性企業(yè)”，這是具有混合特征的國有企業(yè)，既非純粹的一般商業(yè)性企業(yè)，也非典型的公共政策性企業(yè)。其“國家使命”定位是鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度和發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的主導作用，包括“走出去”、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、保證國家經(jīng)濟安全和主導經(jīng)濟命脈等具體功能，而這些功能的實現(xiàn)要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營活動盈利為基礎。這類企業(yè)有一定數(shù)量，且其具體情況千差萬別。

《21世紀》：具體到國資委管理的115家國有中央企業(yè)，您認為如何對其分類？

黃群慧：我們課題組針對115家中央企業(yè)的情況，提出了初步的分類建議：首先，“公共政策性企業(yè)”有5家，其數(shù)量占全部中央企業(yè)數(shù)量的比重約為4%，包括中國國新、中儲糧總公司和中儲棉總公司3家政策性企業(yè)，以及國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)2家自然壟斷企業(yè)。

其次，“特定功能性企業(yè)”有32家，其數(shù)量占比約為28%，包括三大板塊：一是國防軍工板塊，包括十大軍工企業(yè)和中國商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國家核電、中廣核集團和六大電力公司，共11家；三是其它功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團、三大電信公司以及中遠集團、中國海運和三大航空公司，共10家。[!--empirenews.page--]

最后，其余78家為“一般商業(yè)性企業(yè)”，其數(shù)量占比約為68%，包括22家工業(yè)制造企業(yè)、17家綜合貿(mào)易服務企業(yè)、7家建筑工程企業(yè)、12家科研企業(yè)和20家資產(chǎn)規(guī)模在500億以下的其他中小企業(yè)。由于國有企業(yè)復雜性，上述分類可以是動態(tài)的，隨著環(huán)境和情況變化而調(diào)整。

《21世紀》：在分類管理的基礎上，應該怎么進行分別監(jiān)管？

黃群慧：對于“公共政策性企業(yè)”，可以采用國有獨資公司的形式，并針對具體的企業(yè)可以專門立法，并建立嚴格的政府預算管理制度，其收入和支出都要有嚴格的預算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現(xiàn)公共政策性目標；

對于“特定功能性企業(yè)”，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業(yè)除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業(yè)建立有專門的行業(yè)法規(guī)來管理，這類企業(yè)要接受政府一定的預算管理，對管理層的考核要以經(jīng)濟目標為主，滿足國有資產(chǎn)保值增值的要求；

對于“一般商業(yè)性企業(yè)”，企業(yè)可以是相對控股的公司制形式，企業(yè)設立和運行符合公司法的要求即可，國資管理部門的監(jiān)管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權收益。一般商業(yè)性企業(yè)，是由于歷史原因而遺留下來的企業(yè)，原則上不新設這類企業(yè)，從長期看國有股可以從這類企業(yè)逐步退出，從而保證國有資本集中到關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力，但從短期看也沒有必要“一刀切”強行要求國有股退出。

國企領導人應“分層分類管理”

《21世紀》：在對國有企業(yè)進行分類改革的基礎上，也必須改革國企領導人管理體制。您能否談談對國有企業(yè)領導人如何分層分類管理？

黃群慧：具體而言，應該在上述基于使命分類管理、逐步將國有資本集中于“公共政策性”和“特定功能性企業(yè)”的基礎上，對于中央國有企業(yè)領導人員，劃分為兩類角色，一類是“黨政官員”角色，中央企業(yè)集團公司的董事長及董事會主要成員、黨組織領導班子成員，整體上市公司的黨組織領導班子成員、派出董事和內(nèi)設監(jiān)事會主席等，應該界定為這類角色，這些人員由上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)管部門管理。在選用方面，采用上級組織部門選拔任命的方式，他們有相應行政級別，選用、晉升和交流都可以按照行政方法和渠道；在激勵約束方面，應該和黨政官員基本類似，但考核以企業(yè)整體經(jīng)營發(fā)展和功能實現(xiàn)程度為標準，激勵主要以行政級別晉升為主，報酬可以略高于同級別的黨政官員，但不能夠完全采用市場化的激勵機制，不能享受過高年薪和股權激勵。

另一類是“企業(yè)家”角色，中央國有企業(yè)中大量的經(jīng)理人員，包括母公司層面的經(jīng)理團隊以及各個子公司層面的董事會成員和經(jīng)理團隊等都屬于這類角色。這類人員是職業(yè)經(jīng)理人員，由董事會進行管理的，需要按照市場化的辦法選用和激勵約束。在選用上，這類人員需要在職業(yè)經(jīng)理市場上通過競爭性的辦法由董事會進行選聘；在激勵約束方面，考核以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃藴剩聲凑帐袌鰳藴式o予其薪酬待遇，采用市場化的薪酬結構和水平，可以實施相應的股權激勵制度，但是這些經(jīng)理人員原則上不能夠再享有相應級別的行政待遇，也沒有機會交流到相應的黨政機關任職，他們是真正的職業(yè)經(jīng)理人。